Международное право. Понятие политического убежища и условия его предоставления Формы убежища в международном праве

В международном праве сложился институт политического убежища, под которым понимается предоставление государством иностранным гражданам или лицам без гражданства возможности: 1) укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергаются в стране своего гражданства или обычного местожительства; 2) не подвергаться выдаче в страну, где им может угрожать опасность такого преследования; 3) пользоваться основными правами и свободами человека в стране пребывания . Преследование по политическим мотивам включает в себя преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозную, расовую или национальную принадлежность, отношение к определенной социальной или гендерной группе. По своему происхождению международно-правовые нормы, направленные на регулирование института убежища, являются обычными.

Существуют такие формы покровительства, как территориальное и дипломатическое убежище . Под первым понимается предоставление убежища лицу, находящемуся непосредственно на территории государства. Второе означает предоставление убежища в помещении дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства или на иностранном военном корабле. Пункт 3 ст. 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. запрещает, как общее правило, использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с его функциями. Страны Латинской Америки признают указанный институт, опираясь на региональную практику и содержание Каракасской конвенции Организации американских государств (ОАГ) о дипломатическом убежище 1954 г. Статья 1 этой Конвенции устанавливает, что "государство, осуществляющее территориальную юрисдикцию, должно уважать убежище, предоставляемое в представительствах, на военных судах, в военных лагерях или на воздушных судах лицам, разыскиваемым по политическим причинам или за политические правонарушения". Истории известны случаи использования такой формы защиты, как религиозное убежище. Беглецы получали его в считавшемся неприкосновенным помещении храмов, что исключало возможность их преследования и задержания до тех пор, пока они оставались там.

Убежище является самостоятельным институтом в международном и внутригосударственном праве. Международно-правовая регламентация убежища связана с закреплением общих прав и обязанностей принимающего государства по отношению к индивиду. В этой области регулирования отсутствуют предписания по установлению принимающим государством каких-либо правил и процедур, связанных с признанием статуса лица, получившего убежище.

Требование к государству, предоставившему убежище, состоит в том, что оно не должно позволять получившим его лицам заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН (ст. 4 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г.).

Внутригосударственное регулирование института убежища, как правило, включает: определение круга лиц, имеющих право на убежище, процедуры его предоставления и основы правового статуса получивших его индивидов. Зачастую право иностранных граждан и лиц без гражданства на убежище содержится в конституционном законодательстве. Так, п. 1 ст. 63 Конституции РФ предусматривает предоставление им политического убежища в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Пункт 2 ст. 63 не допускает выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения. Любое государство вправе решать вопрос о предоставлении убежища на основе своего суверенитета, поэтому само по себе обращение с просьбой о предоставлении политического убежища не означает его автоматического предоставления. Детальная регламентация порядка обращения за получением убежища и правового положения заявителя содержится в иммиграционном или административном законодательстве.

Предоставление убежища в РФ . В Российской Федерации действует Положение о порядке предоставления политического убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746. Пункт 2 ст. 1 Положения устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим его и претендующим на защиту от преследования "за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права". Политическое убежище предоставляется ходатайствующему лицу Указом Президента РФ. Иностранному гражданину или лицу без гражданства, которое его получило, выдается свидетельство о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, на основании которого территориальные органы Федеральной миграционной службы оформляют ему вид на жительство. Предоставление убежища распространяется и на членов семьи такого лица при условии их согласия с его ходатайством. В ходатайстве, поданном заявителем на имя Президента РФ, должны быть изложены обстоятельства, которые подтверждают факты преследования лица, направленного непосредственно против него, и необходимые автобиографические сведения. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ рассматривает ходатайства и материалы по ним и вносит свои предложения для принятия решения о предоставлении убежища заявителю. Вышеуказанное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451.

Под политическим убежищем понимается предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергались в стране своего гражданства или обычного местожительства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую или национальную принадлежность и т.п..

Различают территориальное и дипломатическое убежище. Территориальное убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории. Дипломатическое убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении дипломатического представительства иностранного государства, консульского представительства иностранного государства или на иностранном военном корабле. В современном международном праве сложилось правило, запрещающее предоставление дипломатического убежища, хотя в Латинской Америке оно признается.

Необходимо различать право убежища как институт международного права и институт внутригосударственного права. Имеется в виду совокупность в первом случае международно-правовых, а во втором - внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища. Таким образом, практически существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие юридические нормы.

Само по себе обращение с просьбой о предоставлении политического убежища не означает, что такое убежище автоматически будет предоставлено.

Институт политического убежища в международном праве является преимущественно обычно-правовым. В рамках Организации Объединенных Наций была предпринята попытка кодифицировать эти нормы: Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1967 г. приняла Декларацию о территориальном убежище (резолюция 2312/ХХII).

Важнейшее положение международного права, относящееся к предоставлению территориального убежища, заключается в следующем (оно закреплено в п. 1 ст. 1 декларации): убежище, предоставляемое каким-либо государством в порядке осуществления своего суверенитета, должно уважаться всеми остальными государствами. Иными словами, предоставление убежища - это суверенное право государства. Оно может его предоставить какому-либо лицу или лицам, может в нем и отказать. Но если государство реализовало это право, предоставив какому-либо лицу или группе лиц убежище, возникает ряд международно-правовых последствий.

Основания и процедура (судебная, административная) предоставления политического убежища, а также статус лиц, получивших убежище, зависят от внутреннего законодательства государства. В России, как, впрочем, и в других государствах, их статус по существу равнозначен статусу лиц без гражданства. Отличие состоит в том, что в некоторых случаях допускается предоставление политическим эмигрантам ряда льгот (в отношении жилища, трудоустройства и т. п.).

Если перечень оснований, по которым политическое убежище может предоставляться, зависит от внутреннего законодательства, то обязательство государств не предоставлять такого убежища определенным категориям лиц предусматривается уже нормами международного права (принципами, договорными и обычными нормами). Это положение отражено в п. 2 ст. 1 Декларации о территориальном убежище, где говорится, что право искать и пользоваться убежищем не признается за лицом, в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, как они определяются в международных документах. Понятия «военные преступники» и «лица, виновные в преступлении против человечества» нашли отражение в ряде международных документов, в частности в Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 года и в Уставе Нюрнбергского трибунала, который является частью Лондонского соглашения от 8 августа 1945 г. Принципы Устава были единодушно подтверждены в резолюции Генеральной Ассамблеи от 11 декабря 1946 г. как общепризнанные принципы международного права.

Основным международно-правовым последствием предоставления политического убежища является обязанность государства не выдавать лицо, получившее такое убежище. Государство несет эту обязанность в отношении международного сообщества, как подчеркнуто в Декларации о территориальном убежище.

Не следует смешивать предоставление политического убежища с разрешением какому-либо лицу постоянно проживать на территории определенного государства.

В последнем случае государство не берет на себя никаких международно-правовых обязательств.

Нередко на политическое убежище претендует лицо, которое в государстве, им оставленном, считается политическим преступником. В связи с этим возникает вопрос о том, кому принадлежит право оценки, является ли данное лицо политическим преступником или не является, может ли оно вообще претендовать на получение политического убежища. Здесь часто возникают конфликтные ситуации. Принцип, который закреплен в Декларации о территориальном убежище, сводится к тому, что в конечном счете данный вопрос решает государство, предоставляющее убежище.

Общепризнанным является положение, согласно которому убежище не должно предоставляться лицу, совершившему общеуголовное преступление.

Получило довольно широкое распространение правило, закрепленное во многих международных договорах, согласно которому убийца главы государства или лицо, покушавшееся на его жизнь, не считается политическим преступником, то есть может подлежать выдаче. Правда, эта норма носит только договорный характер. Иногда она закрепляется во внутреннем законодательстве государств. В 1957 году западноевропейские государства заключили Европейскую конвенцию о выдаче преступников. Эта норма нашла в ней отражение. Ранее она была сформулирована а Конвенции о борьбе с терроризмом 1937 года, которая так и не вступила в силу.

Второе международно-правовое последствие предоставления политического убежища заключается в том, что государство, предоставившее его какому-либо лицу, приобретает право на оказание квазидипломатической защиты в случае нарушения прав этого лица за рубежом. Этот вопрос может возникнуть, например, в тех случаях, когда лицо, получившее убежище по тем или иным причинам, временно выезжает в третью страну. Приобретает ли само это лицо в подобных ситуациях право на квазидипломатическую защиту или не приобретает такого права, зависит от внутреннего законодательства соответствующего государства, но государство, предоставившее убежище, приобретает право на оказание защиты в международно-правовом смысле, то есть в отношении иностранного государства, в котором права данного лица были нарушены. Указанная защита может именоваться квазидипломатической потому, что, будучи внешне сходной с дипломатической защитой (оказываемой государством собственным гражданам), отличается от нее именно тем, что оказывается не собственным гражданам. Она обусловлена не гражданством, а специальным статусом заинтересованных лиц. Галенская Л.Н. Право убежища. М., 1968.

Практике известны случаи, когда возникал вопрос об оказании лицу, получившему убежище, квазидипломатической защиты даже в отношении вынужденно покинутого им государства, например при похищении его агентами этого государства.

Третье последствие предоставления политического убежища сводится к тому, что государство, которое предоставило политическое убежище какому-либо лицу, несет ответственность за его деятельность. Иными словами, оно обязано воспрепятствовать совершению актов насилия со стороны таких лиц в отношении государств, из которых они бежали, пока эти лица пользуются статусом получивших политическое убежище. Это не означает, что они не должны выступать с критикой режима последнего. Такая критика вполне допустима с точки зрения принципов международного права и может осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством государства, предоставившего убежище.

В Декларации о территориальном убежище (ст. 4) тезис о недопустимости определенных действий со стороны лиц, получивших политическое убежище, сформулирован более широко. В ней говорится: «Государство, предоставившее убежище, не должно разрешать лицам, которые его получили, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций».

Политическое убежище – это предоставление государством лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым он подвергся в стране своего гражданства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую или национальную принадлежность. Согласно ст. 14 Всеобщей декларации прав человека «каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

Выделяют территориальное и дипломатическое убежище.

Территориальное убежище – это предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории.

Дипломатическое убежище – это предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении дипломатического представительства иностранного государства, консульского представительства иностранного государства или на иностранном военном корабле. В международном праве запрещается предоставление дипломатического убежища. Основание и порядок предоставления политического убежища тем или иным лицам зависят от внутреннего законодательства государства, предоставляющего политическое убежище. Государство может отказать в предоставлении убежища.

В случае предоставления политического убежища государство обязано не выдавать лицо, получившее политическое убежище. Лица, получившие политическое убежище, имеют на территории данного государства статус иностранцев, если им предоставлено гражданство данного государства. Государство, предоставившее какому-либо лицу политическое убежище, приобретает право на оказание правовой защиты в случае нарушения прав этого лица за рубежом, несет ответственность за его деятельность. Согласно положениям ст. 4 Декларации о территориальном убежище «государство, предоставившее убежище, не должно разрешать лицам, которые его получили, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций». Нормы международного права закрепляют право государства предоставлять определенным лицам политическое убежище и устанавливают обязанность других государств уважать данное право. Действие политического убежища прекращается, если исчезли обстоятельства, которые вынудили лицо искать убежище, или если лицо получило гражданство государства, предоставившего ему политическое убежище. В международном праве сложилось правило – убежище не должно предоставляться лицу, совершившему общеуголовное преступление.

Право убежища представляет собой возможность индивида получить разрешение на проживание в предоставившем убежище государстве; это предоставление государством какому-либо лицу возможности укрыться на его территории от преследования по политическим мотивам в государстве своего гражданства или постоянного места жительства. К политическим мотивам относятся не только собственно политические убеждения, но и общественная деятельность, религиозные убеждения, расовая или национальная принадлежность. Право на предоставление убежища является одним из суверенных прав государства.

Впервые в международном праве право убежища было закреплено в якобинской Конституции Франции 1793 г. В настоящее время в законодательстве практически всех государств имеется аналогичная норма. Определяя право убежища, национальное законодательство исходит из различных постулатов: право личности на получение убежища (конституции Италии и Франции) либо право государства на предоставление убежища (ст. 63 Конституции РФ).

В соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища 1997 г. такое убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным международным правом и мировым сообществом.

В современном международном праве право убежища понимается в двух аспектах.

• 1. Право индивида на убежище, т.е. право личности искать и пользоваться убежищем. Такая позиция закреплена в ст. 14 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.
• 2. Право государства предоставлять убежище в осуществление своего суверенитета – ст. 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.

Убежище предоставляется только в экстренных случаях и только на период, необходимый для обеспечения безопасности лица. О предоставлении убежища уведомляется министерство иностранных дел государства, гражданином которого является соответствующее лицо. Политическое убежище прекращается, если исчезли обстоятельства, вынудившие лицо искать убежище или если лицо натурализовалось в государстве убежища.

Институт убежища имеет межотраслевой характер: его нормы зафиксированы и в дипломатическом, и в международном гуманитарном праве. В современном международном праве отсутствуют универсальные договорные нормы о праве убежища. Фундаментальные начала этого права закреплены в двух декларациях – рекомендациях ГА ООН. Основные принципы права убежища:

• – каждый человек имеет право искать убежище в другом государстве, спасаясь от преследований по политическим мотивам; государство в силу своего суверенитета закрепляет в своем национальном законодательстве принципы и порядок предоставления убежища;
• – право убежища не предоставляется лицам, обвиняемым в совершении международных преступлений (преступлений против человечества) и преступлений, влекущих выдачу в соответствии с международными соглашениями (преступлений международного характера);
• – предоставление убежища означает разрешение въезда и поселения, ограничение высылки и запрещение выдачи;
• – предоставление убежища – это акт гуманизма, и другие государства не должны расценивать такое предоставление как недружественный акт.

Виды убежища – территориальное и дипломатическое.

Территориальное убежище – это предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от политических преследований на своей территории, использование лицом территории другого государства.

Дипломатическое убежище – это предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от политических преследований в дипломатическом, консульском представительстве или на военном корабле другого государства.

Общий принцип дипломатического и консульского права (ст. 41 Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и ст. 55 Конвенции о консульских сношениях 1963 г.) – предоставление дипломатического убежища в принципе запрещено. Однако существует региональное право дипломатического убежища в государствах Латинской Америки. Гаванская конвенция об убежище 1928 г. и Конвенция о дипломатическом убежище 1954 г. закрепляют правило о допустимости дипломатического убежища (в дипломатических и консульских представительствах и на военных кораблях), но только на определенное время и с обязательным последующим выездом с территории государства пребывания.

Поскольку правом убежища пользуются лица, преследуемые по политическим мотивам, то общепринятым является термин "политическое" убежище. В Конституции РФ говорится именно о политическом убежище (ст. 63). В Российской Федерации получение политического убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданство Российской Федерации (ст. 13 Федерального закона о гражданстве Российской Федерации).

Политическое убежище имеет двойственную природу: это институт как внутригосударственного, так и международного права. Как институт национального права убежище представляет собой совокупность внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища, и международных обязательств данного государства. Как институт международного права, предоставление политического убежища регулируется в основном обычными нормами. Этот институт общего международного права на универсальном уровне не кодифицирован. Единственным общим актом является Декларация о территориальном убежище 1967 г.

Декларация исходит из принципа, что предоставление убежища является суверенным правом каждого государства: убежище, предоставленное одним государством в порядке осуществления своего суверенитета, должно уважаться всеми остальными государствами (ст. 1).

Статусом политических эмигрантов пользуются лица, получившие политическое убежище. Правовое положение политических эмигрантов аналогично положению иностранных граждан и лиц без гражданства. Наиболее серьезное отличие заключается в предоставлении политэмигрантам определенных льгот (жилье, право на трудоустройство). Политэмигранты пользуются защитой со стороны государства убежища.

В Декларации о территориальном убежище 1967 г. в ст. 1 закреплено, что право искать убежища и пользоваться им не признается за лицами, совершившими преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности. Понятие этих преступлений закреплено в различных международных соглашениях: уставах международных военных трибуналов, в Женевских конвенциях 1949 г., в конвенциях о борьбе с геноцидом, апартеидом и расовой дискриминацией, в Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1967 г.

В международном праве уже довольно давно сложилась норма о непредоставлении политического убежища лицам, совершившим преступления международного характера. Такие преступления влекут выдачу на основании универсальных международных соглашений о борьбе с ними. В данном случае обязательство выдачи имеет преимущество по отношению к праву предоставления убежища. Убежище не предоставляется лицам, дезертировавшим из вооруженных сил, а также совершившим иные общеуголовные преступления.

Основные международно-правовые последствия предоставления политического убежища заключаются в обязанности государства не выдавать лицо, получившее такое убежище. Декларация о территориальном убежище 1967 г. закрепляет, что данная обязанность существует у государства убежища по отношению к международному сообществу, а не по отношению к физическим лицам. В Декларации установлен принцип, согласно которому вопрос о том, вправе ли индивид претендовать на статус политэмигранта, решается по закону государства убежища.

Принцип невыдачи политических эмигрантов раньше представлял собой одно из важнейших явлений в сфере международного уголовного права. В настоящее время наблюдается тенденция к утрате роли и значения этого принципа (хотя он достаточно часто применяется). Сотрудничество в сфере международного уголовного права касается только общеуголовных преступлений. Лица, обвиняемые в совершении политических преступлений либо преследуемые по политическим мотивам, не подпадают под действие международных соглашений о борьбе с преступностью.

Принцип невыдачи политических эмигрантов появился и развивался в международном праве одновременно с правом убежища, являясь его регулятором. Становление принципа невыдачи политических эмигрантов началось во внутреннем праве (французская Декларация прав человека и гражданина 1791 г.). К середине XIX в. этот принцип получил международное признание и стал общепризнанным в международном праве.

Общепризнанного определения понятия "политическое преступление" не существует. Международно-правовая практика идет по пути определения понятия этого преступления в негативном смысле, т.е. путем отрицания за теми или иными деяниями политического характера (как правило, в целях выдачи). Например, из смысла ст. 7 Монреальской конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. следует, что лица, совершившие данные преступления, подлежат выдаче и наказанию как в случае обычных преступлений серьезного характера.

Государство, предоставившее политическое убежище, вправе оказывать квазидипломатическую защиту лицам, получившим убежище (как на территории третьих государств, так и на территории их государства гражданства). Квазидипломатическая защита имеет внешнее сходство с дипломатической, но она не оказывается собственным гражданам данного государства. Такая защита обусловлена не гражданством, а специальным статусом лиц, получивших убежище.

Государство, предоставляющее политическое убежище, несет ответственность за деятельность лиц, получивших убежище. Такое государство обязано воспрепятствовать совершению актов насилия со стороны индивида по отношению к государству, из которого он бежал, до тех пор, пока такое лицо пользуется правом убежища.