Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований. Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация Преобразование муниципальных образований в рф

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией РФ. Так, ст. 12 Конституции РФ гарантированы местное самоуправление, его самостоятельность и независимость от органов государственной власти. В отдельной главе Конституции РФ (глава 8 «Местное самоуправление») определены главные права местного самоуправления: а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов преобразования муниципальных образований, осуществляемого в целях укрупнения муниципальных образований, необходимо начать с определения типов субъектов, которые участвуют в муниципальных правоотношениях. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) [Федеральный закон №131-ФЗ] выделяет шесть видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения и которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве:

- городские округа;
- муниципальные районы;
- городские и сельские поселения;
- городской округ с внутригородским делением;
- внутригородской район городского округа с внутригородским делением;
- внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одним из важнейших элементов правового статуса муниципального образования является наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований. Указанный законодательный порядок фактически устанавливает правила осуществления преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения. В процессе преобразования муниципальных образований происходит правопреемство соответствующих муниципальных образований в отношении всех их прав и обязанностей [о правопреемстве смотри следующие труды: Белов, 2012; Емельянцев, 2010; Ломидзе, 2003; Магазинер, 2006; Мирошникова, 2005; Носов, 2013; Рудакова, 2009; Рудакова, 2010; Сепп, 1970; Скловский, 2008; Стовповая, Стовповой, 2009; Черепахин, 1962 и др.]

Преобразование муниципальных образований происходит на основании ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72, пп. «н») установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов означает, что федеральные органы государственной власти вместе с органами государственной власти субъектов федерации принимают решения и осуществляют контроль по вопросам, перечисленным в указанной статье Конституции. Следовательно, правовое регулирование организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне (на уровне субъекта Российской Федерации).. Положения указанного Федерального закона, регламентирующие вопросы преобразования и упразднения муниципальных образований (ст. 13, 13.1), вступили в силу с 08 октября 2003 г.

Ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых выделяются:

- объединение муниципальных образований;
- разделение муниципальных образований;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
- изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Часть 2 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ устанавливает, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

При этом указанной статьей предусмотрено, что инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В положениях частей 2 - 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок преобразования муниципальных образований, в котором можно выделить следующие процедуры:

1. Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований. К возможным формам преобразования муниципальных образований путем их объединения относятся следующие:
- - объединение двух и более поселений - преобразование осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных образований на основе результатов публичных слушаний, проведенных в порядке, установленном законодательством;
- - объединение поселения с городским округом - преобразование возможно с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
- - объединение двух и более муниципальных районов - преобразование муниципальных образований происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
2. Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
3. Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Такое преобразование осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Из представленных вариантов преобразования муниципальных образований к укрупнению муниципальных образований может привести объединение двух и более муниципальных образований, а также изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства, учитывающий большое количество необходимых юридических фактов.

Необходимо отметить, что в пунктах 2 - 7 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления [Европейская Хартия местного самоуправления] устанавливаются формы выявления мнения населения соответствующих муниципальных образований о предполагаемых преобразованиях территорий местного самоуправления. Следовательно, именно учет мнения населения является обязательным при осуществлении всех мероприятий, направленных на преобразование муниципального образования. Это положение подтверждается позицией, выраженной высшими судами Российской Федерации. Так, в соответствии с разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения» [Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 214-О-П].

Конституционным судом РФ неоднократно рассматривались спорные ситуации, связанные с преобразованием муниципальных образований, наделением их иным статусом [см. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О; Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 № 289-О; Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 № 344-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2007 № 715-О-П и др.].

В своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований Конституционный суд РФ сформулировал ряд правовых позиций.

Во-первых, определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Во-вторых, конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. В-третьих, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований. В-четвертых, законодатель в любом случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории. В-пятых, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Итак, при проведении мероприятий по преобразованию муниципальных образований необходимо учитывать принципы, выработанные Конституционным судом РФ.

В ряде решений Верховный суд РФ сформулировал свою принципиальную позицию по вопросу наделения муниципальных образований новым статусом, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в определении от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31 Верховный суд РФ указал: «В силу ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием района, требующего согласия населения, в переходный период является наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу данной статьи, статусом городских округов» [Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31]. В определении Верховного суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17 отмечено, что федеральным законодательством не исключены случаи, предусматривающие вхождение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. По мнению Верховного суда РФ, «первичное» для реализации требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение статусом городского округа муниципального района, созданного в соответствии с ранее действовавшим законодательством, не является преобразованием и согласия населения не требует [Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17]. В определении Верховного суда РФ от 17 января 2007 года по делу № 38-Г06-7 подчеркивается, что при решении вопроса о границах муниципальных образований надлежит учитывать исторически сложившиеся территории конкретного муниципального образования, на которой осуществляется местное самоуправление [Определение Верховного Суда РФ от 17.01.2007 по делу № 38-Г06-7]. Таким образом, при замене в правоотношении муниципального образования как особого субъекта в любом случае необходимо учитывать мнение населения этого муниципального образования. Учет мнения населения является особенностью правопреемства муниципальных образований.

Таким образом, фактически действующее законодательство РФ под преобразованием муниципального образования понимает наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских округов. Тем самым мнение населения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа требуется в тех случаях, когда соответствующее городское поселение выделяется из состава муниципального района. Между тем в соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений, статусом городских, сельских поселений в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района [Определение Верховного Суда РФ от 18.10.2006 по делу № 75-Г06-6].

По вопросу применения норм от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления, изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований имеются также судебные постановления Уставного суда Калининградской области. В постановлении этого суда от 31.05.2007 № 2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 “Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа» рассматривается следующая ситуация [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П]. В 2004 г. в целях реализации предписаний Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об установлении границ муниципальных образований Балтийский городской округ Калининградской области был наделен статусом муниципального района. В состав района вошли 2 городских поселения с утвержденными границами. Впоследствии, в 2005 г., законом области из муниципального района было выделено Балтийской городское поселение и наделено статусом городского округа. Процедуры получения согласия населения на наделение городского поселения статусом городского округа проведено не было. На этом основании Уставный суд Калининградской области признал не соответствующим Уставу Калининградской области закон области о преобразовании Балтийского городского поселения в Балтийский городской округ.

В другом постановлении Уставного суда Калининградской области [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П] рассматривался вопрос о правомерности наделения статусом городского округа муниципальных образований. В качестве одного из основных требований законодательства для решения вопроса о возможности наделения муниципального образования статусом городского округа судом отмечено наличие генерального плана развития территории всего городского округа, а не только той части, которая находится в границах населенного пункта этого городского округа. Судом также исследовалась категория земель, включенных в территорию городского округа, и было установлено, что подавляющая площадь территории городского округа занята землями сельскохозяйственного назначения. При этих обстоятельствах Уставный суд Калининградской области признал неправомерным создание муниципальных образований со статусом городского округа [см., Носов Д.В., 2013, с 126 - 140].

Таким образом, в законодательстве РФ установлены различные механизмы преобразования муниципальных образований, часть из которых с учетом мнения населения муниципальных образований может при их реализации привести к укрупнению муниципальных образований.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении требований ч. 2 ст. 131 Конституции РФ при определении территории муниципального образования в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (Определения от 13 июля 2000 г. № 195-0, от 17 июля 2006 г. № 137-0, от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П, от 15 мая 2007 г. № 406-О-П и от 15 ноября 2007 г. № 830-О-О) .

Преобразование (объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением его этого статуса) муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ но инициативе:

а) населения. Инициатива населения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума - сбора подписей, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% числа участников референдума;
б) органов местного самоуправления. Инициатива оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;
в) органов государственной власти субъекта РФ. Инициатива оформляется решением соответствующих органов государственной власти;
г) федеральных органов государственной власти. Инициатива оформляется решением соответствующих органов государственной власти.

Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения , влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Учет мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований - один из основных институтов муниципальной демократии. На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых .

Конституционный Суд РФ в своих решениях (Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П, от 16 октября 1997 г. № 14-11, от 3 ноября 1997 г. № 15-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П, Определения от 13 июля 2000 г. № 195-0, от 10 июля 2003 г. № 289-0 и др.) сформулировал следующие правовые позиции относительно территориальной основы местного самоуправления.

1. Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления.
2. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления.
3. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.
4. На случай, когда законом субъекта РФ не установлен порядок образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в и. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а именно в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ.

Необходимо также учитывать, что согласно Федеральному закону от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ преобразование обычных городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами соответствующих субъектов РФ только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих субъектов РФ для этого возникнет объективная необходимость.

В связи с предусмотренными изменениями в системе организации местного самоуправления законом предлагается установить порядок и расширить перечень случаев преобразования муниципальных образований: изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения.

Следует отметить, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения имеет существенное значение для населения соответствующих муниципальных образований, поскольку от данного статуса зависит не только установление того ли иного перечня вопросов местного значения поселения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения данного муниципального образования, особенностей формирования (избрания) органов местного самоуправления поселений, но и действие ряда льгот и преференций, установленных законодательством РФ для отдельных категорий граждан. В связи с этим, согласно Федеральному закону, такое изменение статуса поселения отнесено к одному из видов преобразования муниципальных образований, которое должно осуществляться с согласия населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования, и по установленной федеральным законом для преобразований муниципалитетов процедуре.

См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудияРоссии. Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. М. : ООО «Городец-издат», 2003.
См.: Бондарь II. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов, в зависимости от уровня территориальной единицы.

Так, в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В городских и сельских поселениях с населением до 50 000 человек выборными органами местного самоуправления являлось собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях с населением свыше 50 000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти положения были выведены за рамки указного регулирования.

В настоящее время муниципальное образование создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. гласит, что создание муниципальных образований, наделение их статусом конкретного вида муниципальной единицы осуществляется Законом субъекта РФ (п. 2 ст. 11). Создание (образование) нового муниципального образования в современных условиях может происходить следующими путями:

1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;

2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;

3) преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

По существу, все эти варианты Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ. Право инициирования данного процесса Федеральный закон предоставляет:

населению муниципального образования;

органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;

федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми составными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории.

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального образования.

Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с дифференцированными в зависимости от места расположения, численности и плотности населения, демографической ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения. В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности землями общего пользования, рекреационными зонами, землями, необходимыми для развития отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом, а также землями иного целевого назначения. При определении территории муниципального образования необходимо сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю.

Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражалась в нормах Федерального закона 2003 г. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свой важнейший признак, как населенность. Как неоднократно подчеркивалось в учебнике, население - главный субъект муниципального права и именно население, совокупность местных жителей, решающих вопросы местного значения, делают муниципальное образование таковым. Поэтому в случае если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием.

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - "населенность". В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории "обычные", территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются труднодоступные местности) и межселенные территории. Последние не являются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для "обычных" территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не менее 100 человек.

В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. ликвидация муниципального образования может быть осуществлена посредством изменения границ муниципальных образований, т.е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав территорий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе инициировать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение поселения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) "Упразднение городских и сельских поселений" (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Статья 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняет, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Муниципальные образования - города, села, деревни, поселки существуют на территории России как поселенческие единицы, созданные естественным путем. Такой подход к созданию муниципального образования получил название поселенческого. Для создания муниципального образования необходимо четкое определение территории, в пределах которой будет осуществляться местное самоуправление. Законодатель устанавливает необходимость соблюдения не только исторических, географических, национальных и иных особенностей, но и традиционного образа жизни населения, принятого на данной территории.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города (иного муниципального образования) самостоятельно в соответствии с уставом города. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований определяется законом субъекта РФ .

Создание муниципального образования может быть проведено в следующих формах:

объединение двух и более муниципальных образований;
разделение муниципального образования на два и более;
выделение муниципального образования из состава более крупного;
выделение территории двух и более муниципальных образований с целью объединения в новое муниципальное образование;
придание статуса муниципального образования новым населенным пунктам и вновь присоединенным к субъекту РФ территориям.

Преобразование муниципального образования протекает в следующих формах:

изменение границ между сопредельными муниципальными образованиями;
выделение в составе города одного и более внутригородских муниципальных образований;
вхождение в состав города новых территорий с целью придания им статуса внутригородских муниципальных образований.

Упразднение муниципальных образований может иметь место в следующих формах:

объединение двух и более муниципальных образований в новое;
разделение муниципального образования на два и более самостоятельных;
присоединение к муниципальному образованию новых территорий с целью создания нового муниципального образования;
прекращение существования местного сообщества;
утрата местным сообществом способности к самостоятельному существованию.

Создание, преобразование и упразднение муниципального образования подлежит государственной регистрации. Преобразование муниципального образования влечет за собой изменение сведений в реестре. Упраздненное муниципальное образование подлежит исключению из реестра.

Муниципальное образование может быть создано различными способами. Исторически большинство муниципальных образований возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”. Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов, в зависимости от уровня территориальной единицы.

Так, в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек местное самоуправление должно было осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В городских и сельских поселениях с населением до 50000 человек выборными органами местного самоуправления являлось собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях с населением свыше 50000 человек органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являлись собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могли быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

После принятия Федерального закона 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” эти положения были выведены за рамки указного регулирования.

1) выделение населенных пунктов и прилегающих к ним территорий из существующих муниципальных образований и создание на этой основе нового муниципального образования;
2) объединение существующих муниципальных образований в одно новое муниципальное образование;
3) преобразование имеющихся муниципальных образований в муниципальные образования с новым статусом.

По существу, все эти варианты Федеральный закон 2003 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” характеризует как преобразование. Под преобразованием муниципального образования ст. 13 Закона понимает объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

населению муниципального образования;

органам местного самоуправления муниципального образования;

органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;

федеральным органам государственной власти.

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - “населенность”. В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории “обычные”, территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются труднодоступные местности) и межселенные территории. Последние не являются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для “обычных” территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не менее 100 человек.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) “Упразднение городских и сельских поселений” (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.