Муниципальное право российской федерации. Местная администрация - реферат Компетенция администрации муниципального образования

Раздел 8. Органы и должностные лица муниципального образования

Лекция 11. Глава муниципального образования. Местная администрация

7. Компетенция и полномочия администрации муниципального образования. Виды правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу

В компетенции местной администрации четко выделяются два блока полномочий. Во-первых, полномочия по решению вопросов местного значения. Во-вторых, отдельные государственные полномочия, которые переданы с федерального или регионального уровня власти вместе с субвенцией на их осуществление из соответствующего бюджета.

Полномочия по решению вопросов местного значения объединяются в две большие группы в зависимости от принципа разграничения полномочия между администрации и представительным органом муниципального образования. В первую группу попадают «исключительные» полномочия местной администрации. В законодательстве прямо указывается, что субъектом, ответственным за осуществление правомочия по местному вопросу, является глава местной администрации. Во вторую группу попадают полномочия, в отношении которых нельзя с очевидностью сказать, что они должны осуществляться администрацией, а не представительным органом муниципального образования. Как правило, федеральный законодатель указывает, что полномочным субъектом предоставления услуги, принятия властного акта (совершения действия) является орган местного самоуправления. В зоне «неочевидной», конкурентной компетенции вправе совершать действия и представительный орган и местная администрация. Исходя из анализа ФЗ-131, можно предположить, что в любой момент представительный орган принять к своему ведению полномочия из этого блока, даже, если они, например, уже урегулированы актом главы местной администрации. Тогда последний обязан привести свой ранее принятый акт в соответствии с решением Совета депутатов.

Первая группа, относительно которой в законодательстве имеется четкое указание, что они «эксклюзивное» право на них закреплено за местной администрацией состоит из двух групп. Критерием объединения в группы выступает правовой акт, устанавливающий принадлежность правомочия: собственно ФЗ-131 или иные федеральные акты.

Среди полномочий по решению вопросов местного значения выделяются собственные полномочия местной администрации и полномочия по вопросам местного значения, выполняемые по соглашению. Такие соглашения о передаче полномочий вправе заключать органы власти муниципального района и поселений, входящих в их состав. Принятые по соглашению полномочия осуществляются за счет субвенции, поступающей соответственно из бюджета района или поселения.

Акты главы местной администрации принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Следует подчеркнуть, что местная администрация является единственным надлежащим субъектом передачи отдельных государственных федеральных или региональных полномочий, но не весь муниципалитет. Спецификой актов по вопросам осуществления переданных государственных полномочий состоит в том, что они могут быть также отменены уполномоченным государственным органом.

Термин "местная администрация" равнозначен термину "исполнительно-распорядительный орган муниципального образования". Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации Бабун Р.В. Учебное пособие "Организация местного самоуправления". Выпущено 5 изданий, в т. ч.2 в центральных издательствах. Последнее издание - М.: КНОРУС, 2008. С.62.

Местная администрация осуществляет организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение местных нормативных актов, и наделена в связи с этим уставом муниципального образования собственной компетенцией.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В зависимости от выбранной в муниципальном образовании схемы управления он может являться главой муниципального образования, либо назначаться на должность по результатам конкурса.

Глава местной администрации занимает особое место в системе должностных лиц местного самоуправления, поскольку именно в его руках находится управление местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, повседневно осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий и иных полномочий местного самоуправления.

Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции - представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую (руководит местной администрацией) Широков А.Н., Юркова С.Н.. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.:ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2011. С.78.

Более сложен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

Представительскую функцию глава муниципального образования осуществляет посредством следующих полномочий Там же, С.78:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по реализации управленческой функции подразделяются на два вида:

полномочия по решению вопросов местного значения;

полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия по решению вопросов местного значения определяются, прежде всего, уставом муниципального образования, а также положением об администрации, принимаемым представительным органом на основе Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в зависимости от типа муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации образуют два блока вопросов: по руководству администрацией; по управлению муниципальным хозяйством Горный М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление. Учебное пособие. - СПб, Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011. с.54.

1. Глава разрабатывает структуру администрации, определяет ее штаты, представляет их на согласование в представительный орган. Он назначает на должности своих заместителей, руководителей структурных подразделений администрации (по согласованию с думой или же без такового в зависимости от устава муниципального образования). При необходимости глава администрации отменяет приказы руководителей структурных подразделений. Он представляет в представительный орган ежегодный отчет о деятельности администрации. Федеральное законодательство указывает, что глава руководит администрацией на принципе единоначалия, который выражается вправе принимать юридически обязательные решения. Причем это акты главы, а не местной администрации. Единоначалие создает возможность действовать более оперативно, повышает персональную ответственность за состояние дел в муниципальном образовании. Единоначалие не исключает другого способа организации управления -- коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности территории. В этих целях во многих местных администрациях созданы постоянно действующие органы -- коллегии.

2. В сфере управления муниципальным хозяйством глава осуществляет руководство по разработке местного бюджета, проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования. Он организует исполнение бюджета, управляет его счетами, разрабатывает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, осуществляет муниципальное заимствование и управляет муниципальным долгом и т. д.

В соответствии с уставами муниципальных образований, глава местной администрации на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы Горный М. Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть II. Местное самоуправление. Учебное пособие. - СПб, Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ - Санкт-Петербург, 2011 . С.55:

непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации, либо назначает руководителей данных подразделений, которые подотчетны ему и ответственны перед ним;

издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;

определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом; утверждает положения о структурных подразделениях администрации города, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города, определяет их полномочия;

определяет штатное расписание и численность работников местной администрации;

назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;

несет персональную ответственность за деятельность администрации.

Глава местной администрации:

представляет администрацию в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации;

вносит на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты решений, проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

исполняет местный бюджет, программы и планы социально-экономического развития муниципального образования;

управляет и распоряжается имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности в порядке, определяемом представительным органом;

создает муниципальные предприятия и учреждения;

формирует и размещает муниципальные заказы;

руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

получает от организаций, расположенных на территории муниципального образования, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития муниципального образования;

ежегодно отчитывается перед представительным органом о результатах своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе, собрания граждан;

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие полномочия главы, например:

заключать от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции;

от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности;

участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования с правом совещательного голоса, вносить предложения и замечания по повестке дня, пользоваться правом внеочередного выступления;

назначать своих постоянных полномочных представителей в представительный орган местного самоуправления;

вести прием граждан, рассматривать их предложения, просьбы и жалобы, принимать по ним решения;

создавать при администрации коллегиальные, консультативные, контрольные и иные органы (комиссии, коллегии, советы, комитеты, штабы, инспекции и др.).

Перечень полномочий главы местной администрации весьма обширен и в уставах он остается открытым - там всегда содержится положение «решает иные вопросы, возложенные на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе на главу местной администрации, федеральными законами, законами субъекта РФ, решениями представительного органа, настоящим Уставом».

Глава местной администрации, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе делегировать свои полномочия (кроме полномочий, отнесенных к его исключительной компетенции как главы муниципального образования) заместителям либо иным лицам из числа муниципальных служащих.

Полномочия главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, определяются соответственно федеральными и региональными законами, а также муниципальными нормативными актами, принятыми в целях исполнения таких полномочий. Как правило, отдельные государственные полномочия реализуют администрации муниципальных районов и городских округов. К правам главы администрации отнесено определение структурных подразделений и должностных лиц администрации, на которые возлагается осуществление отдельных государственных полномочий; использование субвенций, предоставленных местному бюджету и переданных материальных средств и др.

Обязанности главы администрации включают предоставление отчетов об исполнении отдельных государственных полномочий, о расходовании предоставленных субвенций, об использовании переданных материальных средств; принятие правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и т.д.

Полномочия местной администрации закрепляются в Уставе муниципального образования . Типичными являются следующие полномочия.

Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение представительному органу.

Кроме того, администрация:

Создает в установленном порядке рабочие группы и коллегии, консультативные общественные и экспертные советы, привлекает на договорной основе научные организации, ученых и специалистов к решению проблем по вопросам местного значения;

Взаимодействует с органами государственной власти , местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;

Участвует в разработке проектов соглашений, договоров муниципального образования города с другими муниципальными образованиями, органами исполнительной власти по вопросам местного значения и др.

Планирование работы местной администрации

Работа местных администраций ведется на плановой основе - текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются исходя из полномочий структурного подразделения.

План включает следующие разделы:

Перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях представительного органа;

Календарь рассмотрения вопросов координационными и консультативными органами при главе города и на аппаратных совещаниях при главе города;

Перечень мероприятий по контролю и проверке исполнения;

Перечень проектов распорядительных документов, намеченных для рассмотрения и утверждения главой города;

Календарь текущей работы аппарата администрации, городских служб, проведения городских мероприятий;

Основные направления работы с кадрами;

График выступления руководителей и представителей структурных подразделений и муниципальных учреждений, предприятий в средствах массовой информации и т.д.

По каждому вопросу, мероприятию указываются ответственные за подготовку и сроки их исполнения.

Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации города проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.

Структура местной администрации

Структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.

Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации.

В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации.

Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.

Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность.

Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат. Охарактеризуем некоторые из них.

Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав. Комитет может являться юридическим лицом.

Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, сектора, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия. Управление может быть наделено правом юридического лица.

Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Отдел может быть наделен функциями распорядительного характера и правом юридического лица. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия.

Отдел может быть образован и в составе комитета или управления. В этом случае данное структурное подразделение численностью, как правило, более трех человек, выполняет определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления) и не обладает распорядительными функциями и правом юридического лица.

Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы.

В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В городских поселениях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В сельских поселениях штатные подразделения малочисленны (от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья, актами гражданского состояния, военно-учетной работой т.п.).

В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты. От своего имени они могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правовое и имущественное положение специализированных подразделений определяется главой местной администрации самостоятельно, исходя из особенностей муниципального образования и специфики муниципального хозяйства. Руководители этих структурных подразделений издают приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.

Отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Например, целевое назначение деятельности управления (отдела) здравоохранения муниципального района, города, городского округа заключается в создании условий по охране здоровья населения и обеспечению конституционных прав граждан на медицинскую помощь.

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления.

Они сводятся к следующему:

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е., по сути, занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими:

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации.

1. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

2. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов контракт с главой местной администрации муниципального района, городского округа с внутригородским делением заключается на срок, который предусмотрен уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем два года и более чем пять лет.

3. Условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

В случае, предусмотренном настоящего Федерального закона, условия контракта в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения для главы местной администрации муниципального района, на которого возлагается исполнение полномочий главы местной администрации поселения, утверждаются представительным органом муниципального района по согласованию с представительным органом такого поселения.

(см. текст в предыдущей редакции)

4. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, внутригородского района, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

(см. текст в предыдущей редакции)

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

(см. текст в предыдущей редакции)

В случае, предусмотренном абзацем третьим части 2 статьи 34 настоящего Федерального закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

6.1. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

7. Местная администрация обладает правами юридического лица.

8. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

9. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

9.1. Глава местной администрации должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

(см. текст в предыдущей редакции)

10. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

(см. текст в предыдущей редакции)

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

(см. текст в предыдущей редакции)

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

(см. текст в предыдущей редакции)

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции – представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую (руководит местной администрацией).

Более усложнен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Представительскую функцию глава муниципального образования осуществляет посредством следующих полномочий:

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по реализации управленческой функции подразделяются на два вида:

полномочия по решению вопросов местного значения;
полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия главы местной администрации образуют два блока вопросов: по руководству администрацией; по управлению муниципальным хозяйством.

1. Глава разрабатывает структуру администрации, определяет ее штаты, представляет их на согласование в представительный орган. Он назначает на должности своих заместителей, руководителей структурных подразделений администрации (по согласованию с думой или же без такового в зависимости от устава муниципального образования). При необходимости глава администрации отменяет приказы руководителей структурных подразделений. Он представляет в представительный орган ежегодный отчет о деятельности администрации. Федеральное законодательство указывает, что глава руководит администрацией на принципе единоначалия, который выражается в праве принимать юридически обязательные решения. Причем это акты главы, а не местной администрации. Единоначалие создает возможность действовать более оперативно, повышает персональную ответственность за состояние дел в муниципальном образовании. Единоначалие не исключает другого способа организации управления - коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности территории. В этих целях во многих местных администрациях созданы постоянно действующие органы - коллегии.

В соответствии с уставами муниципальных образований, глава местной администрации на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы:

непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации, либо назначает руководителей данных подразделений, которые подотчетны ему и ответственны перед ним;
издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;
определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом; утверждает положения о структурных подразделениях администрации города, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города, определяет их полномочия;
определяет штатное расписание и численность работников местной администрации;
назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;
несет персональную ответственность за деятельность администрации.

Глава местной администрации:

представляет администрацию в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации;
вносит на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты решений, проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;
исполняет местный бюджет, программы и планы социально-экономического развития муниципального образования;
управляет и распоряжается имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности в порядке, определяемом представительным органом;
создает муниципальные предприятия и учреждения;
формирует и размещает муниципальные заказы;
руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;
получает от организаций, расположенных на территории муниципального образования, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития муниципального образования;
ежегодно отчитывается перед представительным органом о результатах своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации;
назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе, собрания граждан;

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие полномочия главы, например:

заключать от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции;
от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности;
участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования с правом совещательного голоса, вносить предложения и замечания по повестке дня, пользоваться правом внеочередного выступления;
назначать своих постоянных полномочных представителей в представительный орган местного самоуправления;
вести прием граждан, рассматривать их предложения, просьбы и жалобы, принимать по ним решения;
создавать при администрации коллегиальные, консультативные, контрольные и иные органы (комиссии, коллегии, советы, комитеты, штабы, инспекции и др.).

К правам главы администрации отнесено определение структурных подразделений и должностных лиц администрации, на которые возлагается осуществление отдельных государственных полномочий; использование субвенций, предоставленных местному бюджету и переданных материальных средств и др.

СТАТУС ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Главой местной администрации может быть не только избираемый населением глава муниципального образования, но и так называемый "наемный менеджер" – муниципальный служащий, принимаемый на работу по контракту. Решение вопроса об использовании той или иной модели управления местной администрацией Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдает на откуп муниципальным образованиям.

Согласно ч. 2 ст. 37 Закона, главой местной администрации может быть лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В этом случае главой муниципального образования является председатель представительного органа муниципального образования (Прим: однако, в муниципальных образованиях, имеющих статус сельских поселений, а также в муниципальных образованиях городов Москвы и Санкт-Петербурга возможно сочетание в одном лице трех должностей – глава муниципального образования, глава представительного органа, глава местной администрации).

В отношении кандидатов на должность главы администрации–менеджера уставом муниципального образования и решением представительного органа могут быть предусмотрены дополнительные требования. Требования к кандидатам на должность главы администрации – менеджера обычно включают:

наличие избирательной правоспособности (права избирать и быть избранным);
возрастной ценз (не моложе 25 лет);
образовательный ценз (высшее профессиональное образование);
стаж (например, не менее 3-х лет на выборных муниципальных или государственных должностях, на руководящих должностях муниципальной или государственной службы);
деловая репутация (положительные отзывы с предыдущих мест работы (службы);
знание федерального и регионального законодательства;
положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнения должностных обязанностей главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъекта РФ.

Назначению на должность главы администрации по контракту предшествует проведение конкурса на замещение этой должности. Порядок проведения конкурса устанавливает представительный орган муниципального образования. Для проведения конкурса создается конкурсная комиссия, состав которой также определяется представительным органом. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе и в городском округе 2/3 ее членов назначаются представительным органом соответствующего муниципального образования, а 1/3 – законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Условия конкурса, включая сведения о дате, времени и месте его проведения, проекте контракта, должны быть опубликованы не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Лица, изъявившие намерение участвовать в конкурсе, представляют в конкурсную комиссию определенные документы (личное заявление, паспорт, документ об образовании, выписку из трудовой книжки, документ о присвоении ученого звания, медицинское заключение, справку о доходах и пр.). Конкурс может проводиться в несколько этапов, например, в форме конкурса документов и конкурсного испытания, собеседования. По итогам конкурса комиссия принимает решение о признании одного претендента выигравшим конкурс и получившим статус кандидата на замещение должности главы местной администрации. С этим кандидатом заключается контракт .

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 37).

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он приобретает статус муниципального служащего и не имеет права заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Срок полномочий главы администрации может не зависеть от срока полномочий представительного органа. Данный вопрос регулируется уставом муниципального образования.

В контракте определяются основные права, обязанности, гарантии главы местной администрации, его ответственность. Полномочия главы администрации – наемного менеджера схожи с управленческими полномочиями возглавляющего администрацию главы муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования.

Практика показала, что в муниципальных образованиях, где полномочия главы администрации исполняет наемный менеджер, наблюдается определенное преобладание представительной власти над исполнительной. Кроме того, в муниципальных районах и городских округах при проведении конкурсов заметно сильное влияние органов государственной власти субъектов РФ, причем не только на главу администрации, но и на представительный орган.

Еще одна проблема заключается в периодических попытках муниципальных властей пересмотреть модель избранного главы администрации – главы муниципального образования для оказания на него давления, что также подтверждает положение о слабости главы – менеджера. В 2009 году инициативы отмены прямых выборов мэров прокатились по ряду регионов (Курган, Нижний Новгород, Иркутск, Казань, Ульяновск). И это вполне естественно – ведь контроль над муниципалитетами сегодня является важным аппаратным, номенклатурным, политическим, а нередко и финансовым ресурсом.

Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации

Статья 17. Конкурс на замещение должности муниципальной службы

1. При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

2. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования.

3. Представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы.