Правовое усмотрение в реализации форм административной. Статус органов исполнительной власти. Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих
В современной литературе, касающейся административного процесса, к целесообразности как началу, в определенной мере оппозиционному идеям законности, существует негативное отношение. Однако в последнее время положение стало меняться. Появились работы, в которых признается наличие позитивного заряда в идее целесообразности, более того, она трактуется в качестве принципа административного права и процесса.
Уместным будет напомнить, что в российской юридической науке царского периода относительно принципа целесообразности негативного предубеждения не было, правда, он рассматривался через призму уголовного процесса, что, однако, не мешало применять эти трактовки к административному процессу. Так, Н.Н.Полянский отмечал, что в смысле принципа экономии энергии и сил обвинительной власти целесообразность допускает распоряжаемость уголовным иском. По словам Н.В.Муравьева, прокуратура имеет полное и законное право в государственных или общественных интересах оставлять без судебного преследования известные формально преступные факты. Иными словами, принцип целесообразности предполагает наличие у обвинительной власти права усмотрения при осуществлении уголовного преследования (в рассматриваемом случае административного). Будучи стороной в деле, обвинительная власть имеет право ставить вопрос не только о законности, но и о целесообразности возбуждения административного производства.
В настоящее время целесообразность понимают несколько по-другому, в большей мере как стремление к процессуальной экономии, достижению большего результата с возможно меньшими затратами труда, выражением чего является быстрота и простота производства (см.: Абшилава, Г.В. Проявление принципа целесообразности в уголовно-процессуальном институте, предусмотренном главой 40.1 УПК РФ [Электронный ресурс] / Г.В.Абшилава // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО «КонсультантПлюс». — М., 2015).
Заметим, что в современной административно-процессуальной науке уже сформировалась тенденция, в рамках которой любое усмотрение государственных органов подводится под один знаменатель. На наш взгляд, это ошибочный подход. Конечно, есть нечто общее в природе полномочия, позволяющего должностному лицу государственного органа выбрать тот или иной вариант поведения, допускаемый законом. Но принцип разделения властей и запрет на совмещение процессуальных функций не позволяют отождествлять процессуальное положение милиционера, судьи, лица, ведущего административный процесс. Соответственно характер их правоусмотрения мы также должны дифференцировать.
Таким образом, идея возможности присутствия усмотрения в управленческой деятельности в настоящее время продолжает оставаться острой и дискуссионной. По данному поводу в современной науке существуют диаметрально противоположные мнения. Так, ее противники считают, что усмотрение — следствие несовершенства законодательной техники, оно не соответствует принципу законности. Половинчатую позицию в этом вопросе занимает В.М.Манохин, который полагает, что, поскольку усмотрение существует и действует как юридическое явление и останется в качестве такого впредь, оно должно получить в законодательстве и в правоприменительной деятельности право гражданства. Его нельзя прятать «каучуковыми» формулировками: «при необходимости», «в исключительных случаях», «при целесообразности» и т.п.
Можно выделить и позицию тех ученых, которые подчеркивают, что «нередко происходит замена оценочных понятий исчерпывающим регулированием в нормативных актах, но это только тенденция, так как полное устранение оценочных категорий невозможно, да и не всегда нужно».
Напротив, сторонники усмотрения в процессе правоприменения обосновывают его необходимость и реальность. В связи с этим В.В.Лазарев пишет, что закон всеобщ, а применение закона — творческая деятельность. Поэтому остаются относительно широкие возможности для привнесения направленности субъектов правоприменения по делу, особенно в процессе его рассмотрения, в случаях конкретизации права, преодоления пробелов в праве, решения вопроса при значительном усмотрении правоприменителя. Соглашаясь с тем, что правовая регламентация означает строгое регулирование процессуальной деятельности и ею ограничивается свобода деятельности правоприменителей, В.В.Лазарев подчеркивает, что это не значит, что последние несвободны в своем волеизъявлении, а также в выборе средств реализации собственной деятельности, ее более рациональной и эффективной организации. Такая свобода реальна. Она выражается в применении различных приемов и комплексов и вместе с тем, по мнению автора, осуществляется в рамках требований закона, подчинена его принципам и не может простираться далее оперирования требованиями и порядком деятельности, уже сформулированными в законе.
Административный процесс нацелен на урегулирование, упорядочение, совершенствование различных общественных отношений, возникающих между государством в лице его органов (должностных лиц) и отдельно взятой личностью как участниками административного производства. Отношения эти весьма разнообразные, непременно динамичные, требующие подчас особого правового регулирования. Административное усмотрение, основанное на принципе целесообразности, призвано обеспечить наиболее объективное и быстрое производство по административным правонарушениям.
Под административным усмотрением мы будем понимать определенную рамками норм права известную степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу.
Для полноты характеристики понятия «усмотрение» необходимо его отграничить от понятия «произвол», поскольку на публицистическом и бытовом уровне часто разницу между ними не улавливают. Согласно словарям произвол — это своеволие, самовластие, необоснованность. Однако это понятие не является научным в том смысле, что не имеет значения строгого научного термина в отличие от понятия «усмотрение», которое в юриспруденции имеет специальное содержание. Кроме того, словом «произвол» обозначается социальное явление, имеющее резко негативную ценностную окраску. Понятием «произвол» обычно обозначают действия власти или ее отдельных агентов, которые не основаны ни на каких нормах, а выражают прежде всего антисоциальные цели и представления самих «деятелей», что влечет негативные и несправедливые последствия для иных лиц.
К элементам административного усмотрения, основанного на принципе целесообразности, условно можно отнести:
- а) правильно понятый публичный интерес и сообразующиеся с ним возможные действия и решения в рамках собственных полномочий (административно-правовое повеление);
- б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации;
- в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора;
- г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений;
- д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле и соответствующие поведенческие акты — сообразно требованиям психологии управления.
Субъектами административного усмотрения являются прежде всего органы исполнительной власти, осуществляющие административный процесс. Непосредственными носителями административного усмотрения являются руководители, должностные лица и представители государственных органов, государственные служащие. Таким образом, административное усмотрение выражает активно проявляющийся человеческий фактор. Итак, в жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать. В таких случаях может осуществляться т.н. управление по усмотрению, когда обладающий властными полномочиями субъект самостоятельно избирает наиболее целесообразный в данной ситуации вариант поведения или решения. Усмотрение вытекает из самой сущности права как меры свободы и ответственности личности. Усмотрение в административном процессе применяется как при определении порядка проведения административного производства, так и при назначении вида и размера административной ответственности.
Относительно свободный выбор возможного правового решения применительно к конкретной жизненной ситуации, осуществляемый непосредственными носителями административного усмотрения, — это не абсолютное безусловное мнение субъекта усмотрения, а выбор в рамках определенных границ, которые в правовой науке именуют пределами административного усмотрения.
Под пределами административного усмотрения одни авторы понимают «установленные посредством особого правового инструментария границы, в рамках которых субъект правоприменения на основе комплексного анализа обстоятельств юридического дела уполномочен вынести оптимальное решение с точки зрения принципов законности, справедливости и целесообразности». Другие делают вывод, что пределы усмотрения — это рамки, установленные уполномоченными субъектами, с помощью правовых юридических средств, четко ограничивающие объем применения права.
Полагаем, что пределы административного усмотрения — это установленный легальными субъектами с помощью специальных правовых средств в нормативных правовых актах, иных формах права вид правовых ограничений, устанавливающий границы, в рамках которых субъект административного усмотрения имеет возможность волевого выбора для оптимального разрешения юридического вопроса.
В исследовании феномена усмотрения и его пределов, как справедливо подчеркивал В.С.Нерсесянц, следует обращать внимание на два важных момента: во-первых, на то, что усмотрение признает нормативность права, а во-вторых, на то, что в законе не может быть конкретизировано «любое произвольно взятое содержание, а лишь определенное по своей сущности содержание (то есть свобода)».
Государственная, хозяйственная и иная деятельность связана со множеством правовых актов. Ее основу должен определять закон, который вводит общие правила и нормы правомерного поведения с присущим им публичным интересом. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Публичный интерес есть «общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе». Законность в широком смысле служит и здесь опосредованием правильно понятой целесообразности, хотя закон является ее своеобразной сердцевиной. В противном случае происходят негативные явления: т.н. смещение функций и увеличение объема неформальных регуляторов отношений.
Административно-правовые решения и действия могут быть осуществлены по разным основаниям. Чаще всего по закону это является обязанностью органов и должностных лиц, которую они должны выполнять систематически. Второе основание заложено в природе их функций, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов, организаций, а также обращения, предложения граждан и их объединений. Третье основание — инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению в рамках.
Как уже отмечалось выше, наиболее важным вопросом является административное усмотрение по применению мер административного наказания. Орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом. Например, в ч. 1 ст. 12.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) административное наказание определено в виде предупреждения или наложения штрафа в размере от четырех до двадцати базовых величин. Отсутствие четких критериев по наложению того или иного административного наказания порождает необходимость руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.
Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Важное значение при этом имеет научная обоснованность административно-правовых актов. Полагаем, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора. Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.
Заслуживает внимания и одобрения то, что в КоАП определена необходимость соответствия принципам Конституции Республики Беларусь позиции, связанной с применением административной ответственности к физическим и юридическим лицам. В КоАП указано, что такая ответственность может быть установлена только КоАП, что существенно повысило гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.
В отношении альтернативной административной юрисдикции следует отметить, что по целому ряду административных правонарушений предусмотрено рассмотрение дел судьями только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Иначе говоря, законодатель отнес дела об этих правонарушениях к альтернативной (судебной или внесудебной) административной юрисдикции. Однако принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье зависит не от произвольного усмотрения органа или должностного лица, к которым поступило дело, а от необходимости применения таких видов административных наказаний, которые могут назначаться только судьями. Положения статьи 3.2 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь, в свою очередь, определяют, какие административные правонарушения рассматриваются исключительно судами. Таким образом, к альтернативной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, санкции за совершение которых предусматривают применение одного или нескольких из перечисленных выше видов административных наказаний.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем внесудебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях также имеет свои достоинства, например снятие нагрузки с судов и обеспечение более быстрого реагирования государственных органов на совершение административных правонарушений, не так опасных для личности, общества и государства, как преступления. Кроме того, дела рассматривают должностные лица, обладающие специальными знаниями в тех отраслях законодательства, нарушение которых и образует составы рассматриваемых правонарушений.
Итак, в правовой действительности категория «усмотрение» всегда связана с определенной степенью свободы, которая, в свою очередь, предоставляет субъекту право выбора. Однако этот выбор должен осуществляться в определенных пределах. Понятия «усмотрение» и «свобода», безусловно, связаны между собой, однако связь эта весьма специфична. Свобода при принятии того или иного властного решения уполномоченным субъектом небезгранична, она очерчена нормой закона. Законодатель, предоставляя лицу, наделенному властными полномочиями, некоторую степень свободы, устанавливает и определенные ее границы. Административное усмотрение как определенная степень свободы проявляется в возможности выбора одной из нескольких законных альтернатив (например, выбор одной из нескольких санкций, предусмотренных административной нормой), в возможности действовать самостоятельно и творчески и т.д. Однако пределы, границы такого усмотрения должны быть четко определены законодателем. Их размытость, неконкретность, неясность приводит к недопустимым последствиям, подрывающим авторитет и эффективность государственной власти (коррупция, произвол, подмена интересов и др.).
1В современный период развития и становления административно-правовой науки административное усмотрение рассматривается как одно их «...средств реализации функций субъектов права» .
В юридической литературе административное усмотрение понимается:
как мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач ;
как предоставленное законом должностному лицу право самостоятельно и индивидуально определять необходимость, полезность или целесообразность предпринимаемой им меры с точки зрения соответствия или несоответствия ее тем целям, какие имеет в виду применяемый им закон, или если таковые цели не могут быть конкретно определены из самого закона, то с точки зрения соответствия ее общественному интересует вообще ;
На наш взгляд, под административным усмотрением следует понимать активную форму воздействия публичной администрации и ее должностных лиц на индивидуальное административное дело путем применения сознательной альтернативы в своих действиях (бездействиях) при принятии властного решения в рамках своей компетенции.
Административное усмотрение как правовое явление имеет право на существование именно при взаимодействии публичной администрации с иными субъектами административного права, как по вертикали, так и по горизонтали. Такая правовая конструкция позволяет органам власти быть достаточно мобильными и варьировать в шаблонном выполнении своих полномочий в целях оптимизации деятельности. По сфере применения можно выделить охранительные административные усмотрения, например, при учете обстоятельств смягчающих административную ответственность; при рассмотрении вопроса о применении административной ответственности и так далее. Также достаточно широко применяются регулятивные административные усмотрения, например, государственная регистрация прав проводится в течение восемнадцати календарных дней со дня приема заявления и документов, то есть фактически итоговое решение может быть принято и на пятый, и на пятнадцатый день после принятия заявления с комплектом документов.
Несомненно, что позитивный результат от применения административных усмотрений является иногда необходимым условием для достижения баланса частных и публичных интересов.
Однако чаще всего при выполнении публичной администрацией специфических государственных функций это явление претерпевает некоторую негативную деформацию и может привести к злоупотреблению в использовании своих полномочий соответствующей публичной администрацией. Негативный аспект выражается в том, что административное усмотрение уже не соответствует общественным интересам, идет вразрез с ними, в результате предстает явлением гораздо более вредным, чем полезным. Причинами такой деформации могут служить и существующие пробелы в законодательстве, и несовершенство юридической техники, и разброс полномочий по разным по своему статусу нормативным правовым актам.
Проблема административных усмотрений чаще всего наблюдается в сфере реализации административных процедур, что снижает прозрачность их выполнения, а также способствует созданию административных барьеров за счет требований излишних документов, за счет нарушения сроков реализации административных процедур и так далее. Поэтому назревает серьезная потребность в сокращении количества административных усмотрений и повышения качества их использования.
При анализе действующего законодательства становится очевидным, что процессуальные нормы, отражающие последовательность, характер, срочность административно-процессуальных действий публичной администрации по поводу применения ими мер по проверке исполнения субъектами права установленных условий и требований облачены в форму административной процедуры. Административная процедура призвана ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить законные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, что способствует ее демократичности, прозрачности и эффективности.
Административная процедура совершенно однозначно позволяет избежать возможности применения административных усмотрений негативного характера, поскольку само усмотрение выражается в действии или бездействии уполномоченного административно-публичного органа или его должностного лица, в случае отсутствия или неоднозначного толкования соответствующих норм процессуального характера, в свою очередь процедура, являясь по существу системой процессуальных норм, достаточно четко регламентирующих любое действие и (или) бездействие административно-публичного органа и (или) его должностного лица, не допускает альтернативности в действиях, если это не предусмотрено законодательством.
Таким образом, для повышения эффективности в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, считаем необходимым:
1. Устранить пробелы в законодательстве, а также при издании нормативных правовых актов руководствоваться правилами юридической техники, что будет способствовать сокращению деформированных форм административных усмотрений.
2. Поскольку административное усмотрение является необходимой мерой проявления волеизъявления публичной администрации, то необходимо использовать механизмы контроля, как со стороны самой публичной администрации, так и со стороны общества.
3. Унифицировать, конкретизировать и закрепить административно-процессуальные нормы в административных регламентах.
В настоящее время административные регламенты составляют систему норм права отражающих взаимодействие органов исполнительной власти; отражающих внутреннюю организацию органов исполнительной власти, отражающих исполнение административно-публичных функций органами исполнительной власти. Непосредственное определение и конкретизация административных процедур должно быть закреплено в регламентах административно-публичных функций органов исполнительной власти в разделе «Административные процедуры».
Библиографическая ссылка
Двойнишникова Ю.М. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ УСМОТРЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Международный журнал экспериментального образования. – 2014. – № 8-1. – С. 91-93;URL: http://expeducation.ru/ru/article/view?id=5810 (дата обращения: 19.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
Известно, что понятия дискреции и дискреционной власти означают решение должностным лицом или государственным органом вопроса по собственному усмотрению. То есть административное усмотрение это мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для исполнения функций государственного управления.
Административное усмотрение – это административно-правовое повеление, которое основывается на:
– правильно понятом публичном интересе и совершении действий, принятии решений в соответствии с ним и в рамках собственных полномочий;
– формировании соответствующей мотивации;
– оценке юридических альтернатив действий и решений и обосновании выбора;
– осуществлении или неосуществлении юридических действий,
намерении следовать принятым решениям и действовать в соответствии с ними.
Административное усмотрение предусматривается законом, проявляется в процессе его реализации и должно быть основано на правильном его понимании.
При этом надо учесть, что усмотрение может формироваться не только на базе позитивных позиций его носителя, но и под давлением вышестоящих органов и руководителей, общественного мнения, третьих лиц, а также под иным, в том числ,е и противоправным воздействием.
Неправильное использование административного усмотрения ведет к субъективизму в государственном управлении и создает коррупционные риски.
Таким образом, административное усмотрение является фактором, обеспечивающим динамику государственного управления, невозможную без него при существующем объеме государственных дел. В то же время только законодательное закрепление его форм и оснований и контроль являются гарантией его эффективности.
Система органов исполнительной власти
Система органов исполнительной власти – это совокупность органов, определенным образом расположенная на территории РФ.
В систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждаются Указом Президента Российской Федерации, причем функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Все органы исполнительной власти должны иметь утверждённые регламенты, определяющие общие правила их деятельности и особенности осуществления функций в подведомственной сфере: порядок разработки и принятия нормативно-правовых актов, формирования планов, осуществления контроля и надзора, предоставления государственных услуг, организации работы с обращениями граждан и организаций, порядок создания и организации территориальных органов.
В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входит высший орган исполнительной власти субъектов РФ (правительство, администрация), возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (председатель правительства, глава администрации). Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта (президент, губернатор), возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время система выборов непосредственно населением высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ заменена избранием их представительными органами соответствующих субъектов по представлению Президента РФ на срок не более 5 лет. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти).
Перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительногооргана) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Слюсарева, Татьяна Геннадьевна. Административное усмотрение в деятельности государственных служащих: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Слюсарева Татьяна Геннадьевна; [Место защиты: Всерос. науч.-исслед. ин-т МВД РФ].- Москва, 2013.- 192 с.: ил. РГБ ОД, 61 13-12/521
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы административного усмотрения в деятельности государственных служащих 14
1.1. Административное усмотрение как правовая категория и его применение в деятельности государственных служащих 14
1.2. Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих 42
1.3. Причины и способы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих 68
ГЛАВА 2. Проблемы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих 96
2.1. Роль административного усмотрения в реализации функций государственных служащих 96
2.2. Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих 114
2.3. Направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения 137
Заключение 166
Список использованных источников и литературы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации четко прослеживается тенденция на устранение излишних и дублирующих функций органов исполнительной власти и их должностных лиц, установление им конкретных полномочий, направленных, прежде всего, на оптимальную реализацию государственными служащими своих обязанностей при соблюдении публичных интересов.
Современное законодательство охватывает значительное количество нормативных правовых актов, содержащих возможность применения государственными служащими административного усмотрения. Государственные служащие в процессе осуществления властных полномочий не могут полностью исключить применение ими административного усмотрения, поскольку реализация нормативных правовых актов, система назначения административных наказаний и иные направления деятельности государственных служащих показывают необходимость индивидуализации, адресности их применения, что подтверждает важность сохранения административного усмотрения.
Вместе с тем административное усмотрение должно быть ограничено рамками действующего законодательства, так как усмотрение вообще может быть только в пределах законодательства. Неоправданное расширение административного усмотрения способствует процветанию различных негативных явлений, включая коррупцию и злоупотребление властными полномочиями в среде государственных служащих. Именно наличие необоснованной широты административного усмотрения в деятельности государственных служащих породило определенные сомнения в необходимости его существования.
Проводимая в настоящее время административная реформа в основном сосредоточена на устранении излишних и избыточных функций административных органов, детализации административных процедур в административных регламентах, конкретизации должностных обязанностей. Она в немалой степени содействует определенному сужению административного усмотрения государственных служащих и тем самым искоренению его необъективного применения.
Безусловно, результаты административной реформы направлены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан и организаций. Тем более, что при осуществлении усмотрения государственный служащий должен опираться на публичный интерес. Все негативные проявления применения усмотрения (злоупотребление должностными полномочиями, коррупция и т. д.) происходят не только в силу законодательно установленной широты усмотрения, но и в случае несоблюдения государственным служащим этого публичного интереса, подчеркивающего целесообразность осуществления властных полномочий и направленного на поддержание в государстве законности и правопорядка.
Необходимость правового обоснования сохранения возможности применения государственными служащими административного усмотрения, выявление критериев объективности его применения в целом и определили актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В научной литературе проблема административного усмотрения государственных служащих является темой, в рассмотрении которой трудно поставить точку. Общетеоретическую основу исследования составляют труды таких ученых как С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, А. И. Елистратов, А. А. Березин, А. А. Гловко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, А. А. Малиновский, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. Н. Чечот, А. П. Шергин и др.
Различным аспектам проблемы присутствия усмотрения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти уделялось внимание в работах Р. Ф. Васильева, В. В. Денисенко, М. Б. Добробаба, В. Д. Симухина, М. Е. Труфанова, М. К. Маликова, О. В. Хусаиновой и др.
Отдельно особенности и способы применения усмотрения в судебной правоприменительной деятельности (судебное усмотрение) нашли свое отражение в трудах А. Барака, Л. Н. Берг, А. Т. Боннера, К. И. Комиссарова, О. А. Папковой, Н. С. Погореловой, П. М. Сергейко, Н. В. Хахалевой.
Теоретические разработки усмотрения в контексте правоприменительной деятельности налоговых органов отражены в работах О. Р. Михайловой, Ю. В. Старых, Н. К. Фрейтак, В. А. Щербаковой.
Проблема правового регулирования усмотрения в деятельности правоохранительных органов исследовались А. М. Артемьевым, В. Б. Гончаровым, В. В. Кожевниковым, П. Г. Марфициным, Н. В. Румянцевым.
Развитие действующего законодательства в направлении сужения административного усмотрения, сместило центр научных исследований к оценке выявленных в нормативных правовых актах и их проектах факторов, способных породить коррупцию. Значительный вклад в разработку предложений по оптимизации административного усмотрения и, как следствие, искоренению коррупции нашли свое отражение в трудах В. В. Евтифеева, С. С. Купреева, А. В. Куракина, Н. Ф. Поповой и др.
Высоко оценивая труды ученых, необходимо признать, что вопросы административного усмотрения государственных служащих требуют дальнейшего глубокого исследования с позиций постоянно меняющегося современного законодательства. Нынешнее состояние правоприменительной практики определяет и важность поиска новых направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации усмотрения в деятельности государственных служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и применением административного усмотрения государственными служащими.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты, содержащие административное усмотрение в деятельности государственных служащих и имеющие проблемы их применения, а также научные труды, посвященные указанной проблематике, собранные эмпирические материалы.
Цель исследования состоит в разрешении проблем применения административного усмотрения государственными служащими.
Для достижения обозначенной цели диссертант ставит задачи , к которым относятся:
исследование административного усмотрения как правовой категории и его применения в деятельности государственных служащих;
анализ современного состояния административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих;
выявление причин и способов применения административного усмотрения государственными служащими;
определение роли административного усмотрения в реализации функций государственных служащих;
рассмотрение проблем определения пределов административного усмотрения государственных служащих;
определение направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и специальные методы (комплексный, целевой, системный, анализ практики применения административного усмотрения государственными служащими).
Теоретическую базу исследования составили положения, общей теории права, административного права, научные идеи об административном усмотрении государственных служащих (А. А. Березин, А. А. Головко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, С. С. Купреев, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А.П. Шергин и др.).
В ходе подготовки диссертации автор опирался на нормативно-правовую базу, включающую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, составляющие основу рассматриваемой сферы общественных отношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа практики применения административного законодательства в области административного усмотрения государственных служащих. Использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации. Диссертантом проведено анкетирование государственных служащих, непосредственно применяющих административное усмотрение. Проанализированы ответы (в общем количестве 300) государственных служащих ГИБДД Ставропольского края, Управления Федеральной налоговой службы Ставропольского края, Министерства энергетики, промышленности и связи Ставропольского края, Министерства экономического развития и торговли Ставропольского края, на основе которых выработаны практические рекомендации по совершенствованию административного законодательства в целях оптимизации административного усмотрения.
Научная новизна проведенного исследования состоит в том, что данная диссертация содержит ранее не представленное в науке административное право исследование теоретических и правовых проблем применения административного усмотрения государственными служащими. Диссертантом впервые на основе комплексного подхода с применением фундаментальных положений теории права и административного права, используя нормативный, научный и практический материал, раскрыто понятие и признаки административного усмотрения государственных служащих, выявлены причины и способы его применения, предложены рекомендации по совершенствованию административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих. Диссертантом четко определяются роль и пределы административного усмотрения государственных служащих с целью противодействия коррупции в сфере защиты государственными органами прав и свобод граждан и организаций.
Диссертантом сформулированы положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Авторское определение административного усмотрения. Оно рассматривается как определенная нормативными правовыми актами свобода выбора варианта поведения полномочного субъекта (государственного служащего) на основе его мыслительной деятельности с учетом реализации им публичного интереса с целью принять оптимальное управленческое решение, совершить действие или воздержаться от его совершения (бездействие) для целесообразной реализации своих полномочий.
2. Вывод о наличии таких признаков административного усмотрения, как законность усмотрения; соблюдение при реализации усмотрения публичного интереса; наличие установленных нормативными правыми актами пределов усмотрения; возможность выбора субъектом при принятии оптимального управленческого решения, совершении действия или воздержании от его совершения (бездействия); наличие специфического уполномоченного субъекта – государственного служащего, занимающего государственную должность в органах государственной власти.
3. Усмотрение – это определенная степень свободы, имеющая очень тонкую грань с произволом. Причины, лежащие в основе административного усмотрения государственных служащих, позволяют сделать вывод о том, что, с одной стороны, данное явление весьма закономерно и даже необходимо (качественный управленческий процесс невозможен без оперативного и индивидуального регулирования, чему усмотрение, в определенной мере, способствует), с другой стороны, чрезмерное, с размытыми границами усмотрение является свидетельством неэффективной работы законодательной власти, несоответствия буквы закона потребностям общества, необходимости соблюдения и защиты прав граждан и организаций и непосредственно отражается на уровне коррумпированности чиновников.
4. Установлено, что пределы административного усмотрения закрепляются непосредственно в нормах права, регламентирующих действия (бездействие) государственного служащего. Свобода выбора его поведения состоит только в выборе варианта действия (бездействия) в зависимости от конкретной ситуации, но в пределах конкретной нормы права.
Публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
5. Сформулированы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. К ним относятся:
– развитие взаимодействия государства и общества. Формирование этого направления и его дальнейшее совершенствование позволит применять государственными служащими административное усмотрение под контролем общества. Диссертантом предлагается внести в административные регламенты федеральных органов исполнительной власти дополнения, выражающиеся в обязательности, например, публичных слушаний, встреч государственных служащих с общественностью (интервью руководителей и специалистов органов исполнительной власти на страницах газет, журналов, а также на телевидении, пресс-конференции, телекафе), электронных опросов, анкетирования граждан и организаций; внести в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации изменения, обязывающие органы исполнительной власти проводить общественную экспертизы тех нормативных правовых актов (их проектов), которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;
– передача отдельных полномочий органов исполнительной власти многофункциональным центрам. Современная передача полномочий многофункциональным центрам показывает, что деятельность данных учреждений позволила сконцентрировать реализацию функций государства, в том числе и для сужения (исключения) административного усмотрения в целях соблюдения прав и свобод граждан и организаций. В этих же целях разумно аналогично использовать и возможности, заложенные в деятельности саморегулируемых организаций;
– дальнейшее устранение коррупции, бюрократизма, злоупотреблений полномочиями при реализации государственными служащими административного усмотрения. Этому будет способствовать, во-первых, наличие и дальнейшая разработка административных регламентов как первый шаг на пути детализации деятельности государственных служащих, способствующих объективизации административного усмотрения. Во-вторых, четкое разграничение в КоАП РФ составов административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ), исключив применение государственными служащими необоснованного усмотрения. В-третьих, сужение «вилок» штрафов. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, то целесообразно его установить в интервале, к примеру, от сорока пяти до пятидесяти тысяч рублей;
– мотивация к повышению качества осуществления государственными служащими полномочий. Применение административного усмотрения находится в прямой зависимости от качества реализации государственными служащими своих полномочий. В свою очередь, качество зависит от профессионализма государственных служащих, от их образования и регулярного повышения дополнительного профессионального образования. Необходимо, во-первых, включить в число оснований для получения государственным служащим дополнительного профессионального образования проявление им инициативы. В частности, если государственный служащий изъявляет желание, например, повысить свою квалификацию, то ему должна быть предоставлена такая возможность. Во-вторых, заинтересованность государственного служащего в получении дополнительного профессионального образования должна проявиться, если наличие данного вида образования поставить в зависимость от его карьерного роста, закрепляя это одним из условий назначения государственного служащего на вышестоящую должность. В-третьих, предусмотреть обязательность прохождения государственным служащим повышения квалификации один раз в два года, а не один раз в три года;
– выработка критериев объективизации применения государственными служащими административного усмотрения. Такими критериями являются публичный интерес, экономическая заинтересованность государственных служащих в объективном применении административного усмотрения и справедливость применения административного усмотрения. Первые два критерия следует отнести к правовым критериям, а последний – справедливость – считать моральным критерием.
Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теории административного права, в части административного усмотрения государственных служащих. Впервые административное усмотрение государственных служащих детально исследовано и представлено как свобода выбора варианта его поведения в целях реализации им публичного интереса, выявлены причины и признаки административного усмотрения, обозначены пределы данного вида усмотрения, а также обоснованы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. При этом в диссертации подчеркивается, что именно публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правоприменительной практике государственными служащими, органами законодательной и исполнительной власти при разработке проектов нормативных правовых актов по исследуемым в диссертации вопросам, при повышении квалификации государственными служащими в целях эффективного формирования правосознания, правовой культуры, уважения прав и свобод граждан и организаций при осуществлении властных полномочий.
Материалы диссертации также могут быть использованы при чтении курса «Административное право» студентам высших образовательных учреждений, при проведении дальнейших исследований по выбранной теме, подготовке учебных пособий, содержание которых связано с проблемами административного усмотрения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена в ФГКУ «ВНИИ МВД Российской Федерации» Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в семнадцати научных публикациях, включая издания, указанные в перечне Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.
Результаты проведенного диссертационного исследования получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах, наиболее значимыми из которых являются: Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы реализации норм права в свете гармоничного развития национальных правовых систем» (г. Ставрополь, 2007 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Россия в поисках эффективных моделей демократии, правовой системы и гражданского общества: политические, правовые и социальные проблемы современности» (г. Ставрополь, 2008 г.); IV Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы гражданской поддержки полиции и защиты прав человека в деятельности полиции» (г. Ставрополь, 2011 г.); Международная молодежная научная конференция «Научный потенциал ХХI века» (г. Ставрополь, 2012 г.); Международная научно-практическая конференция «Правовая политика и модернизация государственности» (г. Ставрополь, 2012 г.); Всероссийская конференция «Актуальные проблемы административного, финансового, информационного права» (г. Ставрополь, 2013 г.).
Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались диссертантом при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Административное право», «Административная ответственность и процесс» в юридическом институте ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет».
Структура и объем диссертации обусловлены объектом, предметом, целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав (с делением на параграфы), заключения, списка использованных источников и литературы.
Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих
С позиции субъективного права, усмотрение, прежде всего, связано с такими понятиями, как «свобода» и «интерес». Г. Ф. Шершеневич усмотрение в праве связывает с «мерой свободы, предоставляемой субъекту для осуществления своего интереса»1. Учитывая, что усмотрение относится к субъективной стороне правомерного поведения, А. А. Малиновский определяет «усмотрение как выбор субъектом определенной цели и способов ее достижения или как возможность выражать свою волю и принимать решения независимо от воли других лиц»2, а также выделяет две его составные части. Первой из них является «усмотрение по выбору субъективного права, т. е. мыслительная деятельность, в рамках которой осуществляется анализ тех возможностей, которые предоставляет действующее законодательство для удовлетворения интереса» . Вторая составляющая усмотрения по осуществлению субъективного права «связана с мыслительной деятельностью по выбору вариантов поведения, направленного на удовлетворение своего интереса в пределах конкретного субъективного права»4.
Таким образом, усмотрение в субъективном праве, во-первых, всегда связано с определенной свободой (возможностью) субъекта, во-вторых, в основе лежит личный интерес, в-третьих, это мыслительная деятельность по выбору вариантов поведения, и, наконец, все вышеуказанное осуществляется в рамках действующего законодательства. С учетом этих признаков можно сделать промежуточный вывод о том, что усмотрение как правовая категория - это свобода субъекта права, основанная на его мыслительной деятельности по выбору вариантов поведения и ограниченная рамками действующего законодательства. Согласившись в принципе с вышеприведенными признаками усмотрения как субъективной стороны правомерного поведения, тем не менее хотелось бы возразить, что в основе применения усмотрения не должен находиться только личный интерес, поскольку именно такая трактовка усмотрения (наличие личного интереса) в контексте административного усмотрения и приводит к злоупотреблениям должностным положением со стороны властных субъектов, к коррупции. Далее нами будут рассмотрены и детализированы признаки усмотрения, его характерные черты, к которым также относится и наличие интереса. Здесь же мы только подчеркнем, что присутствие такого признака, как личный интерес при применении административного усмотрения, негативно влияет на соблюдение органами исполнительной власти прав и свобод граждан.
Итак, в правовой действительности категория «правовое усмотрение» всегда связана с определенной степенью свободы, которая, в свою очередь, предоставляет субъекту право выбора. С одной стороны, это позитивно сказывается на реализации субъектом своих прав с учетом конкретной жизненной ситуации, но, с другой стороны, может стать ему «хорошим помощником» для возможного злоупотребления.
В самом общем виде правовое усмотрение проявляется в деятельности невластных субъектов, реализующих права по своему усмотрению, а также в деятельности властных субъектов, реализующих усмотрение при применении своих властных полномочий. Например, правообладатель, руководствуясь исключительно своим личным интересом, может реализовать право на заключение какого-либо договора по своему усмотрению. Одновременно он может и отказаться от реализации данного права. Таким образом, именно частный интерес будет играть для правообладателя основное значение.
Совсем другая ситуация возникает при осуществлении усмотрения в деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями. Они реализуют публичный интерес как властные субъекты, проводники интересов государства. Именно от их деятельности зависит соблюдение прав и свобод граждан и организаций, поэтому применение усмотрения в процессе осуществления властных полномочий должно строго регламентироваться законодательством во избежание различных злоупотреблений. Объясняется это весьма сложным сочетанием возможности определенной свободы при принятии того или иного решения, с одной стороны, и наличием у субъекта властных полномочий, с другой стороны.
К сожалению, властное воздействие при одновременном выборе меры такого воздействия, основанного на усмотрение субъекта управления, может сопровождаться различного рода негативными явлениями. Однако до тех пор, пока управлением общественными процессами будет заниматься человек (что скорей всего будет всегда, ведь даже нынешний уровень компьютеризации и информатизации не может сделать управление автономным от человека), будет существовать опасность злоупотребления и прочих негативных последствий. Полностью искоренить злоупотребление должностными полномочиями в среде государственных служащих, так же как и коррупцию, маловероятно, но свести к минимуму их проявление в общественной жизни вполне возможно, в том числе и путем создания таких условий осуществления административного усмотрения, которые возможны исключительно в рамках закона и соответствуют требованиям законности.
С учетом изложенного, детальному изучению нами подвергнется усмотрение в деятельности властных субъектов, поскольку первая группа субъектов (невластные субъекты, реализующие права по своему усмотрению) не представляет для нас интереса, так как выходит за рамки настоящего исследования.
Причины и способы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих
Роль административного усмотрения в профессиональной деятельности государственных служащих, безусловно, весьма двояка. Неоднозначность в оценке роли административного усмотрения обусловлена его сложность, неизбежностью, противоречивостью. На сегодняшний день вряд ли в ученой среде найдется столь категоричное желание ассоциировать его только с позитивными или только с негативными последствиями. И это абсолютно оправданно, так как усмотрение субъекта, наделенного властными полномочиями независимо от сферы его деятельности, при всей его значимости, всегда может быть сопряжено с угрозой злоупотребления, использования его в своих интересах, с коррупцией и т. д.
Реализация административно-правовых норм, принятие властного решения, совершение управленческих действий играют значимую роль. Усмотрение при этом, безусловно, должно иметь непременно положительное значение, связанное, прежде всего, с тем, что управомоченый субъект обладает определенной степенью свободы для более качественного и эффективного воздействия на объект управления в целях реализации прав и свобод граждан. Опираясь на публичный интерес, государственный служащий в процессе правоприменения реализует властные полномочия, направленные на поддержание в государстве законности и правопорядка.
В идеале, прибегая к усмотрению, государственный служащий руководствуется исключительно законом и действует непременно в интересах общества. К сожалению, усмотрение, призванное влиять на результативность и качество управленческого процесса, на практике зачастую оказывает нивелирующее действие, приводя к таким недопустимым в управлении явлениям как злоупотребление, произвол, подмена интересов и т. д. С этих позиций не лишено логики высказывание М. С. Студеникиной, о том, что «касаясь проблемы усмотрения более широко вообще нельзя однозначно ответить на вопрос о том, есть ли усмотрение явление сугубо отрицательное или сугубо положительное и какова должна быть его судьба в будущем» .
К сожалению, будущее административного усмотрения, как и усмотрения в иных сферах государственной деятельности, прежде всего, предопределено самими активными жизненными процессами в обществе, что, безусловно, провиденциально отражается на самой возможности его существования в правовой действительности. Роль административного усмотрения нельзя ни переоценивать, ни недооценивать, так как и в том, и в другом случае это неизбежно отразится на качестве и эффективности административно-правового регулирования. Государственные служащие в реализации своих профессиональных функций и задач наиболее близки к обществу, ежедневно взаимодействуют с гражданами, решают важные управленческие вопросы. Невозможность индивидуального реагирования в тех или иных ситуациях приведет к неспособности выполнения этих функций, а чрезмерная свобода может породить злоупотребление и произвол. В результате это отразится на уровне доверия граждан ко всем органам государственной власти, имидже государства в целом.
Необходимо отметить, что роль административного усмотрения также противоречива не только в контексте взаимоотношений государственных служащих с обществом, но и во внутриорганизационных отношениях. Так, по мнению С. Д. Хазанова, для последних «характерен общерегулятивный тип взаимосвязи субъектов, не позволяющий точно установить момент возникновения и прекращения правоотношения, описать характер и последовательность выполняемых прав и обязанностей. Здесь допустимо широкое использование административного усмотрения, общефункциональных полномочий, неопределенных правовых условий, осуществления компетенции, бланкетного определения прав и обязанностей, типовых форм регламентации статусов, большая степень административного контроля. Для взаимодействия публичной администрации с гражданами по возможности должна использоваться модель, близкая к алиментным обязательствам. Адекватными для них будут такие средства административно-правового воздействия, как правоудостоверение, легализация, меры защиты, контроля (надзора), санкционирования, которые, как правило, должны оформляться в виде позитивных административных процедур1.
Административные процедуры должны быть закреплены в административных регламентах, при разработке которых устанавливаются и сроки, и последовательность административных процедур, предусматривающих оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций. Мы согласимся с определением административных процедур, сформулированным С. 3. Женетль, которая под процедурами понимает «закрепленную в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимую для осуществления нормативно установленных для них задач и функций» .
Главный положительный момент внедрения административных процедур в деятельность государственных служащих, - это влияние на процесс реализации их административного усмотрения в правоприменении. Административные процедуры способствуют не столько взаимодействию органа исполнительной власти с гражданами и организациями, хотя и это немаловажно, сколько тому, что данное взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Детализация исполнения государственными служащими своих полномочий с помощью административных процедур либо исключает полностью усмотрение государственных служащих при правоприменительной деятельности, либо значительно сужает границы их усмотрения. Хотелось бы отметить, что допустимость «широкого» использования усмотрения во внутренних государственно-служебных правоотношениях представляется нам в определенной степени оправданной. Например, В. М. Манохин отмечает, что «при подборе кадров на основе правовых предписаний и ведомственных инструкций, какими бы исчерпывающими они не были, все равно приходится учитывать множество дополнительных моментов, например личностные качества кандидатов» .
Административное усмотрение, независимо от его присутствия во внутриорганизационных служебных правоотношениях или внешних, как уже отмечалось ранее, может иметь разный окрас. Порой одна и та же норма закона, содержащая в себе элемент усмотрения, в процессе ее применения может действовать по-разному. Приведем следующий пример.
Так, статья 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа по существу поставленных вопросов. Пункт 4 указанной статьи гласит о том, что «если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственной орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению».
Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих
К сожалению, также очень распространено в практике деятельности государственных служащих злоупотребление правом заявителя, и возникает оно в связи со злоупотреблением государственными служащими властными полномочиями.
В ст. 52 Конституции Российской Федерации установлено, что «права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба»1. Законодатель предусмотрел уголовную ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, ст. 285 УК РФ).
Здесь отметим, что обязанности орган исполнительной власти исполняет перед государством, в то время как права он реализует в отношении конкретных организаций и физических лиц. Значит, государственные служащие могут злоупотреблять обязанностями, которые должны выполнять перед государством, и в этом случае нарушается публичный интерес. Таким образом, злоупотребляя правом заявителя, государственные служащие нарушают публичный интерес, что является негативной стороной в применении ими административного усмотрения.
Проблема отсутствия отчетливых пределов административного усмотрения государственных служащих, а именно норм, внятно закрепляющих их права и обязанности, порождает отсутствие реальной ответственности государственных служащих. Чем резче очерчены пределы административного усмотрения, тем яснее представляются составы правонарушений, за которые наступает ответственность государственных служащих. Иными словами, пределы усмотрения способствуют конкретизации ответственности и, тем самым, искореняют такие негативные явления, как злоупотребление должностными обязанностями и коррупцию.
На сегодняшний момент проблема конкретизации ответственности отчасти разрешается с помощью нескольких методов. Первым из них является установление административной ответственности за нарушение действующего порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления в виде административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей (ст. 5.59 КоАП РФ). Нами ранее отмечалось, что данная ответственность наступает, например, за нарушение сроков рассмотрения обращений граждан.
Другим методом конкретизации ответственности является внедрение административных и должностных регламентов. В соответствии с федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» одним из основных направлений по реформированию и развитию системы государственной службы является повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, исходя из упорядочения и конкретизации полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах1.
В ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обозначено, что должен включать в себя должностной регламент. При этом четко установлено, что примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой. Надо сказать, что отдельные федеральные органы исполнительной власти разработали и приняли примерные должностные регламенты, в то время как нормативный правовой акт об утверждении единого типового должностного регламента отсутствует. Хотя нельзя не обратить внимание на то, что Минздравсоцразвития РФ приняло Рекомендации по разработке Должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, но данные рекомендации не были оформлены как нормативный правовой акт.
К сожалению, до сих пор на практике под должностными регламентами понимаются должностные инструкции. В литературе отмечается, что «должностные инструкции просто переименованы в должностные регламенты, внедрение должностных регламентов - это важный элемент реформы государственного управления и именно должностные регламенты должны не только обеспечить конечную конкретизацию административных процедур до уровня непосредственных исполнителей, но и завершить переход к государственному управлению по результатам» .
В определенной степени конкретизации пределов административного усмотрения государственных служащих способствуют два обстоятельства, нашедшие свое отражение в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». В частности, речь идет об уровне денежного содержания государственных служащих и об их дополнительном профессиональном образовании
Направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения
При этом в Правилах подготовки актов и в административных регламентах важно предусмотреть обязанность органов государства по проведению, например, электронных опросов, анкетирования граждан и организаций. Так, автором была разработана анкета, и в 2012 году был проведен опрос отдельных государственных служащих Ставропольского края, в результате чего выяснилось, что наличие «усмотренческих» полномочий способствует злоупотреблению и коррупции, что признается самими государственными служащими.
Во-вторых, чем четче будут обозначены права и обязанности государственных служащих, тем меньше будет провокаций коррупции и злоупотребления полномочиями. Четкое определение полномочий государственных служащих позволит минимизировать их административное усмотрение. В этом смысле административные регламенты способствуют жесткому определению диапазона служебных действий. Значит, необходимо развивать и совершенствовать систему административных регламентов в деятельности органов исполнительной власти.
Вместе с тем, даже самая детализированная деятельность государственных служащих не может охватить всех их действий. Несомненно, останутся не в полном объеме регламентированными те или иные действия, оставляющие «усмотренческий» простор. Согласно проведенному автором опросу, большинство государственных служащих понимают, что необходимо сужение административного усмотрения, но не исключение этого правового явления из сферы своей деятельности. С этих позиций для объективизации административного усмотрения необходимо четкое (прежде всего для самих государственных служащих!) «описание принципов служебного поведения, которыми должны руководствоваться... при исполнении должностных обязанностей» .
Ярким примером проявления административного усмотрения является привлечение должностными лицами к административной ответственности за административные правонарушения согласно КоАП РФ. Безусловно, «вилку» административных наказаний в виде, например, штрафа нет необходимости исключать, поскольку административное наказание должно быть индивидуализировано и применено с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств совершения административного правонарушения. Однако в целях сужения пределов административного усмотрения, исключения провокаций коррупции важно «вилку» штрафов сузить. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч, то целесообразно его установить в интервале, к примеру, от сорока пяти до пятидесяти тысяч.
Те ситуации, когда согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ должностное лицо передает дело на рассмотрение суда по своему решению, тем самым, проявляя ничем не ограниченное административное усмотрение, необходимо кардинальным образом изменить. Важно в КоАП РФ четко разграничить составы административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке.
В-третьих, чем ответственнее будут государственные служащие подходить к реализации и своих полномочий, тем более разумно и взвешенно они смогут применять административное усмотрение. На сегодняшний день проблема отсутствия реальной ответственности государственных служащих остается крайне актуальной. «Институт государственной службы в России... лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы»1.
Думается, что качество реализации государственными служащими полномочий, включая применение ими административного усмотрения, должно оцениваться обществом, например, 1 раз в год путем интернет-опроса или письменного опроса в помещении органа государства (для тех лиц, которые не пользуются или не имеют возможности пользоваться интернетом). Результаты данного опроса должны влиять на конкурсный отбор претендентов на замещение должностей государственной службы. Данное предложение позволит усилить взаимодействие государства и общества, а также повысит ответственность государственных служащих перед обществом за принимаемые ими решения.
В-четвертых, проблема размера оплаты труда государственных служащих, несомненно, оказывает влияние на надлежащее исполнение ими властных полномочий, включая и реализацию административного усмотрения.
Действующий порядок оплаты их труда, на наш взгляд, наиболее оптимален и целесообразен. Он предусматривает, что денежное содержание гражданского служащего состоит из оклада месячного денежного содержания гражданского служащего, а также дополнительных выплат, к которым относятся а) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; б) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы; в) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; г) ежемесячное денежное поощрение; д) премии за выполнение особо важных и сложных заданий; е) материальная помощь, выплачиваемая за счет средств фонда
Прошли десятилетия. По данным единовременного учета , проведанного в декабре 1993 г., в аппарате органов государственной власти и управления , включая судебные и юридические учреждения, было занято 921,6 тыс. человек, что составляет 1,3 % от общей численности занятых в стране. По сравнению с 1992 г. их численность увеличилась на 105,5 тыс. человек, или на 13 %.
Понимание административно-правовых аспектов государственного органа и учреждения, предприятия исходит из глубинной трактовки организации как ячейки общества и государства. Теория организации и наука управления внесли большой вклад в развитие научных представлений об организации. Первоначально, в начале XX в., упор был сделан на эмпирических исследованиях, когда Тэйлор и Файоль разрабатывали систему рационального труда. Позднее М. Вебер и другие формируют рациональную модель организации, в которой все ее члены функционально ориентированы и действуют в русле общих целей под руководством администрации. В России А.А. Богданов, разрабатывая всеобщую организационную науку, большое внимание уделял нормативной упорядоченности всех видов деятельности и организаций, в частности, «нормам целесообразности», науке.
В последние десятилетия интенсивно развивается теория неформальной организации, способствующая познанию и формированию гармоничных межличностных отношений, преодолению конфликтов, совпадению социальных и правовых ролей работников. Очевидны «смещения» организации от ее формального статуса в силу инвариантности поведения людей.
Отмеченные критерии оценки позволяют лучше понять, как и почему менялось содержание деятельности и устройство исполнительных органов в России на протяжении десятилетий. Развивались и понятия, концепции, отражавшие эти перемены. В начале XX века устойчивым было понятие «органы государственного управления». Напомним, что Н.М. Коркунов подразделял их на органы верховного управления и органы подчиненного управления, с безусловным подчинением «монаршей власти». Понятие «центральная администрация» охватывало министерства и иные органы, а понятия «местная администрация» - губернское, уездное и городское управление.
С победой Советской власти утверждается новое понимание управления - как управления делами государства. Конституция РСФСР 1918 г. исходила из объединения и согласования работ по законодательству и управлению. Система советрв как полновластных органов отвечала этому замыслу. Наркоматы ведали отдельными отраслями управления, а совнархозы - в центре и на местах - обеспечивали комплексное экономическое руководство. Наркомат финансов занимался распределением бюджетных средств, а Госплан - хозяйственным планированием . Несогласованность их функций отмечена учеными. Территориально-производственный принцип заменяется в конце 30-х гг. на систему отраслевого управления.
Конституция Союза ССР 1936 г. некоторым образом отделила советы как органы государственной власти от органов государственного управления. Совет Министров СССР и Правительства союзных, автономных республик выступали как высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Отраслевая централизация в 50-х гг. вновь заменяется системой совнархозов, которые сочетаются с функциональными государственными комитетами. С середины 60-х гг. «министерское управление» воссоздается, но в последующие годы оно не раз дополнялось системами комплексного управления группами отраслей (в масштабе страны, республик, районов).
Обретение Россией свойств суверенного государства в конце 80-х гг. и признание концепции разделения властей привело к существенному изменению статуса управленческих органов. Конституция 1993 г. заменила понятие «органы государственного управления» понятием «исполнительная власть » и «органы исполнительной власти». Последние стали самостоятельными от представительных органов в структурно-функциональном отношении. Но ослабли отношения по «вертикали» - вместо двойного подчинения возникли лишь некоторые функциональные связи. Конституционная формула единой системы исполнительной власти не наполнена реальным содержанием.
При всей очевидности признаков органов исполнительной власти не будет лишним еще раз сделать необходимые пояснения. Опираясь на устойчивые научные разработки и длительный опыт их существования, предложим несколько признаков, присущих органу исполнительной власти.
1. Орган является органичной частью единой системы органов исполнительной власти, причем пределы единства определяются масштабами либо Федерации, либо ее субъекта. Не все органы, как это следует из смысла ст. 71, 72 Конституции РФ, соподчинены между собой. Главное же заключается в обладании органами теми свойствами, которые присущи исполнительной власти в целом и которые придают им качества системно организованных и действующих структур.
2. Исполнительный орган обладает своим статусом. Речь идет о конституционных элементах статуса (если они определены в конституциях, уставах), о законодательных основах статуса, о регулировании статуса в подзаконных положениях. Именно в сочетании трех «срезов» можно обнаружить общие специфические черты статуса каждого органа. Важно вовремя урегулировать статус органа, не допуская отставаний или противоречий. Тенденцией становится определение статуса исполнительного органа в соответствующем законе (о правительстве, администрации, министерствах и т.п.). Положение о конкретном органе - ввиду множественности органов - должно строго соответствовать базовым статутным законам.
3. Орган исполнительной власти действует от имени государства - Федерации или республики, государственного образования - и выражает его обязательные повеления. Применение мер воздействия, включая и меры принуждения, является обязанностью не только данного органа, но и всей системы исполнительной власти, всех иных государственных органов. Таков смысл государственного обеспечения.
4. Исполнительный орган наделен компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач. Ниже будут сделаны более подробные пояснения.
5. Орган исполнительной власти является подзаконным органом, ориентированным на деятельность на основе и во исполнение закона. Дело здесь не только в правовой субординации, но и в самом характере постоянно осуществляемой специализированной деятельности.
6. Орган исполнительной власти действует на основе профессионализма и принципов государственной службы . Его персонал составляют государственные служащие , занимающие должности и выполняющие свои функции в соответствие с законодательством о государственной службе.
7. Орган исполнительной власти является структурно организованным, в нем есть штатное расписание. Имеется необходимое материальное, финансовое и иное обеспечение органа (помещения, оргтехника, связь, транспорт и т.п.).
Все названные свойства органа исполнительной власти связаны между собой. Недооценка или игнорирование их связей нарушает присущие ему пропорции. Орган становится малоэффективным. Поэтому следует стремиться к обеспечению его полновесности и многогранности, не допуская отступлений от внутренних зависимостей. Ведь орган - сложный социальный организм, в котором переплетены и функционируют многие элементы, и его построение требует большой осмотрительности и серьезных усилий во избежание структурных нагромождений и мнимых перестроек, кажущейся деловитости и разбухания штатов. Формула: главное - не числом, а умением - особо применима к органам, призванным задавать программы и цели управления.
Вышеназванные признаки органов исполнительной власти служат их отличительными свойствами от других органов и организаций. В них четко выражен статус, место и функции органов, а также методы деятельности. Это критерий для отграничения их от партнеров, с одной стороны, от предписания последним тех свойств управленческих органов, которыми они не должны располагать, - с другой. Между тем такое явление встречается на практике довольно часто, и оно оборачивается отрицательными последствиями. «Квази-органы» исполнительной власти деформируют государственный аппарат, обрастание органов комиссиями и т.п. препятствует эффективному функционированию аппарата. Создаются условия для разрастания его «теневых звеньев».
Так, на практике нередки случаи создания многочисленных вспомогательных органов, на которые переносятся функции основных звеньев управления. «Обрастание» президентских, правительственных и министерских структур комиссиями, советами и т.п. ведет к гипертрофии одних органов и умалению реальной роли базовых органов. Привычка реагировать на критические ситуации именно таким образом приводит к нарушению нормальных связей государственных органов, к дублированию и параллелизму. Не случайно периодически принимаются решения об упорядочении и сокращении консультативных, координационных и иных органов, но они вновь возрождаются.
Типичные признаки органа исполнительной власти прило-жимы ко многим разновидностям органов. Но это не механический процесс, поскольку приходится тщательно учитывать реальное многообразие органов - функциональное, структурное и т.п. Помогает строгая классификация органов, ибо четкое их различение позволяет избегать путаницы в определении функций органов, их формы, объемов полномочий, характера их взаимоотношений. На практике же таких ошибок очень много, и не приходится удивляться малой эффективности управления, когда форма органа не соответствует его функциям и полномочиям, издаваемые акты не отражают места органа в системе исполнительной власти, допускается дублирование и вмешательство одних органов в дела других органов.
Для построения классификации органов исполнительной власти необходимо прийти к согласию относительно того, все ли органы охватываются этим понятием. Некоторые считают возможным ограничивать данное понятие на федеральном уровне органами, названными в Конституции РФ. В конституциях и уставах субъектов Федерации понятие «исполнительная власть» нередко охватывает правительство, губернатора и главу администрации. Другие органы функционально-отраслевого характера относят к органам государственного управления, которые как бы отделяются от первых. В ряде случаев полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления относят к ведению структурных подразделений областной администрации.
Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы исполнительной власти и предлагают ее существенно обогатить. Дробность используемых понятий требует различать «орган исполнительной власти», «орган государственного управления», «орган негосударственного управления». Но пока рецепты свелись к описанию видов органов, закрепляемых в Указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти». Авторы , видимо, допускают родовое понятие «органы исполнительной власти». Такого же мнения и их коллеги-юристы.
Соглашаясь в принципе с такой трактовкой, добавим еще одно соображение. Природа органов исполнительной власти в решающей мере определяется содержанием ее «мандата» - кто и как поручает им вести свои дела. Конституционное основание сочетается с избранием руководителей исполнительных органов либо населением, либо представительным органом или назначением их главой государства либо Правительства. Понятно, что не все органы именно таким путем начинают отсчет своего существования, поскольку их мандат уже является вторичным, производным. Его «вручают» вышеназванные органы исполнительной власти для выполнения специализированных функций, а получатели становятся органами государственного управления.
Спорной оказалась трактовка конституционных понятий «системы» и «структуры» федеративных органов, что дало повод Государственной Думе обратиться с запросом в Конституционный Суд (РГ, 20 мая 1997 г.).
Попытаемся теперь дать классификацию исполнительных органов в широком смысле, полагая, что такое понятие охватывает обе разновидности благодаря их главному признаку - действию на основе и во исполнение закона. Основным критерием служит адекватность формы органа выполняемым им функциям. Речь идет:
а) об органах, осуществляющих руководство и координацию на том или ином уровне управления. Это - правительство (Совет Министров, Кабинет Министров), губернатор или глава администрации края, области и других субъектов Федерации. Такие органы часто называют органами общей компетенции ввиду широты их функций и полномочий;
б) об органах отраслевого регулирования и управления типа министерств, департаментов, отделов и т.п.;
в) об органах межотраслевой координации и функционального регулирования типа государственных комитетов;
г) об органах, выполняющих специальные функции (контрольные, разрешительные и т.п.);
д) об администрации как органе оперативного управления в государственных предприятиях, учреждениях и организациях;
е) о внешних управляющих в случаях выполнения специально уполномоченными лицами функций управления недвижимостью , предприятием (в ситуации банкротства), управления акциями, находящимися в собственности государства;
ж) о вспомогательных органах типа межведомственных советов, комиссий и т.п.;
з) об объединениях исполнительных органов (по территориальному или функциональному принципу).
и) о международной администрации (структурах).
По территориальному масштабу деятельности можно различать федеральные исполнительные органы, действующие в масштабе страны, исполнительные органы субъектов РФ , территориальные органы федеральных исполнительных органов, действующие на территории одного или нескольких субъектов РФ, межтерриториальные исполнительные органы специального назначения, действующие в пределах функционально-территориальных округов, зон и т.п. Федеральные округа - пример последних.
Более простой является классификация исполнительных органов по способу принятия правовых актов. Это органы, действующие на основе единоначалия (министерства и др.), и органы, действующие на основе коллегиальности (государственные комитеты и т.п.).
Приведенная классификация облегчает правильное решение вопросов построения и деятельности органов и их взаимоотношений между собой. Но здесь предстоят дальнейшие разработки научных основ классификации, которые послужили бы основой для официальных классификаций, используемых в законодательстве и в управленческой практике. Пока же здесь много произвольных комбинаций, затрудняющих четкое формирование и функционирование системы исполнительных органов.
Система органов исполнительной власти построена на основе их структурной и функциональной соподчиненности. Взаимодействие всех звеньев является важнейшей системной характеристикой.
Другим системным средством решения публичных задач служит введение законодательных основ всей административной Деятельности. Речь идет о законодательном установлении типичных административных процедур для государственных и муниципальных органов, учреждений и организаций, должностных лиц и служащих. Их можно назвать позитивными процедурами, систематизированными процессуальными правилами осуществления компетенции субъектов права . Эти правила опосредуют наиболее важные формы административной деятельности, отнюдь не ограничивая самостоятельности руководителей и служащих. Их достоинство - обеспечение простоты, доступности и эффективности управления публичными делами.
В то же время вполне оправданы и более профилированные законы и иные правовые акты в данной сфере. Опыт свидетельствует об их полезности. К тому же известная саморегуляция - в пределах органа или системы - способствует упорядочению административной деятельности с учетом специфики их статусов и конкретных условий. Тогда, несомненно, повышается умение работников действовать в рамках открытых юридических режимов с участием других государственных органов, , граждан и их общественных объединений .
Надо принимать по этому поводу именно закон, ибо усиление начал подзаконности всех видов управленческой, регулятивной, организационной деятельности позволит преодолевать правовой нигилизм и нарушения законности . Это должен быть федеральный закон для известной унификации деятельности властных структур в стране и обеспечения реального контроля общества.
Во многих странах действуют утвержденные законом правила административной процедуры скорее как правила административного судопроизводства . Дела рассматривает суд - общий или административный. Возможно, именно метод аналогии побуждает некоторых депутатов готовить проекты такого же рода. Но ведь административные процедуры в судах общих, арбитражных и административных - посвящены другим задачам. Мы же ведем речь о досудебных процедурах. В Казахстане недавно принят закон об административных процедурах для упорядочения форм деятельности всех органов и учреждений. В таких процедурах очень нуждается и наша страна.
Нужна нормативная модель управления, а именно легально установленные организационные и функциональные процедуры деятельности, которые ее упорядочивают и делают обозримой. Ими должны охватываться основные циклы действий. Пока же их почти нет. Закон же может придать процедурам обязательность, стабильность и эффективность.
Введение административных процедур позволит установить как досудебный порядок разрешения разногласий между государственными органами всех уровней и особенно региональными, так и формировать в стране административную юстицию и создавать административные суды, готовить кодекс административного судопроизводства .
Преамбула
Глава 1. Основные положения
1.1. Основные понятия
- Понятие государственных органов
- Понятие административных процедур
- Участники
1.2. Принципы осуществления административных процедур
- Законность
- Открытость
- Обязательность
- Единство требований административны.х процедур для государственных органов всех уровней
- Закрепление, способов осуществления компетенции и согласованного функционирования государственных и муниципальных органов и должностных лиц
- Эффективность
1.3. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным Законом
1.4. Пределы действия настоящего Федерального Закона
1.5. Соотношение настоящего Федерального Закона с другими нормативными актами (в том числе с международными)
Глава 2. Участники административных процедур
2.1. Круг участников административных процедур
2.2. Порядок осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления
2.3. Порядок делегирования полномочий
Глава 3. Порядок установления и виды административных процедур
3.1. Способы закрепления административных процедур
3.2. Регламенты
3.3. Правила
3.4. Положения
3.5. Распорядок
3.6. Взаимоотношения между органами по вертикали
3.7. Взаимоотношения между органами в рамках территорий
Глава 4. Процедуры организации работы государственных и муниципальных органов
4.1. Планирование
4.2. Программы
4.3. Распорядок работы
4 4 Распределение обязанностей
Глава 5. Порядок осуществления функциональных задач государственных органов
Глава 6. Процедуры рассмотрения жалоб , заявлений и обращений граждан
6.1. Организация приема граждан
6.2. Порядок рассмотрения предложений граждан
6.3. Порядок рассмотрения заявлений граждан
6.4. Порядок рассмотрения жалоб граждан
6.5. Порядок принятия решений по обращениям граждан
Глава 7. Порядок принятия решений государственными органами и органами местного самоуправления при осуществлении их компетенции
7.1. Коллегиальное принятие решений: заседания, совещания
7.2. Единоличные решения
7.3. Порядок принятия и оформления устных решений
7.4. Подготовка правовых актов
7.5. Гласность принятия нормативных актов
7.6. Требования к оформлению нормативных актов
7.7. Процедура регистрации и опубликования нормативных актов
7.8. Процедура принятия поправок
7.9. Организация учета и хранения нормативных актов
Глава 8. Подготовка, заключение и выполнение административных договоров (соглашений)
8.1. Основания заключения административных договоров
8.2. Процедура заключения административных договоров
8.3. Порядок выполнения административных договоров
Глава 9. Порядок информационного обеспечения
9.1. Организация делопроизводства
9.2. Процедура информационно-правового обеспечения
9.3. Использование автоматизированных систем информации
9.4. Порядок обмена информацией между государственными органами
9.5. Порядок обмена информацией с государственными органами иностранных государств
Глава 10. Координация работы государственных органов и органов местного самоуправления
10.1. Способы координации
10.2. Координация работы государственных органов и органов местного самоуправления
10.3. Координация действий подведомственных и неподведомственных организаций
Глава 11. Организация исполнения решений органов государственной власти и местного самоуправления
11.1. Информация о решениях
11.2. Организация исполнения нормативных правовых актов
11.3. Порядок исполнения внутренних актов (документов, устных решений)
11.4. Организация исполнения решений по обращениям граждан
Глава 12. Порядок контроля за исполнением решений государственных и муниципальных органов и должностных лиц
12.1. Порядок осуществления контроля за исполнением нормативных актов
12.2. Порядок осуществления контроля за исполнением внутренних документов (контроль за исполнением поручений должностных лиц)
12.3. Контроль за исполнением решений, принятых по обращениям граждан
Глава 13. Процедуры преодоления разногласий и достижения договоренности
13.1. Ведение переговоров
13.2. Создание паритетных и согласительных комиссий
13.3. Процедуры преодоления разногласий с государственными органами иностранных государств
Глава 14. Ответственность должностных лиц и служащих
Глава 15. Заключительные положения.
Компетенция органов исполнительной власти
Мы подробно рассматриваем данный вопрос ввиду его особой актуальности. Органы исполнительной власти действуют на основе и во исполнение закона , но подчас трудно определить меру их самостоятельности и ответственности. Нередко они бездействуют и не принимают решений, часты случаи дублирования друг друга или вмешательства в компетенцию партнеров. Мешают не только поспешность в регулировании компетенции, но и известный юридический дилетантизм и неумение предотвращать непродуманные действия и хаотические связи органов. Это в конечном счете снижает эффект их воздействия на общественные процессы.
Разноречиво используются и понятия в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В статье 1 речь идет о «вопросах местного значения», в статье 6 о «предметах ведения местного самоуправления» в смысле «вопросов местного значения», об их «ведении», в ч. 3 статьи 14 о «компетенции органов местного самоуправления », в ч. 3 статьи 16 о «компетенции главы муниципального образования », в статье 18 - о «полномочиях депутатов, членов выборных органов», в статье 32 - о «компетенции органов местного самоуправления», в статье 43 и статье 46 - о «правах местного самоуправления», в статье 50 - о «полномочиях органов местного самоуправления».
По нашему мнению, длительное использование всех названных понятий имеет, естественно, историческое объяснение. Менялось и меняется их содержание и соотношение между собой. Многие разработки в данной сфере представляют собой своего рода микроанализ отдельного носителя, субъекта компетенции. Между тем ее системные характеристики и виды, их взаимосвязи исследованы в меньшей степени. Организация публичной власти в обществе призвана решать стратегические задачи и выполнять общественно-необходимые функции. Ее сужение по уровням дает сложную картину.
Сказанное позволяет в самом общем виде определить компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Как сложное явление она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия, как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств.
Поясним подробнее элементы компетенции. Установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей. В широком смысле имеются в виду публичные функции, без выполнения которых общество и государство не могут обеспечить свои жизнедеятельность и существование. Это - политические, экономические, социальные, экологические и международные функции, каждая из которых имеет, естественно, свое историческое «наполнение и измерение». Таково управление государственными делами.
Официальное целеполагание - в разных формах - служит поступательному движению и смене этапов общественного развития и «государственных состояний». Ошибочное определение целей и отступление от них «сбивают» темпы развития и нередко сопровождаются большими социальными потерями. Нарушается ритм и согласованность деятельности всех институтов публичной власти.
Полагаем возможным следующим образом охарактеризовать типичные предметы ведения как первый элемент компетенции:
а) воздействие на развитие сфер государственной и общественной жизни, отраслей экономики , социально-культурного строительства, на ход общественных процессов;
б) устойчивый вид деятельности;
в) юридические действия;
г) материальные объекты (собственность , сооружения и т.п.);
д) финансово-денежные средства;
е) государственные и иные институты, органы, организации;
ж) руководители и должностные лица;
з) правовые акты (принимаются согласно их иерархии).
Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия и отличают компетенцию разных субъектов права. Возможная их детализация вполне допустима и предполагает строго очерченные легальные рамки во избежание путаницы в деятельности государственных и общественных структур.
Второй элемент компетенции - это властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется - и теоретически и практически - как свобода усмотрения в их использовании. Между тем, обладающие полномочиями структуры и органы, одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязан-ность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода «автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане и юридические лица .
В то же время допускаемая формула «может» позволяет применять полномочия скорее как исключение из правил, когда этого требуют чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть четко определено в законе.
После этих пояснений выделим наиболее типичные полномочия с обусловленным операциональным делением - видовые и более конкретные полномочия:
а) руководит - полнообъемное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий;
б) управляет - императивные указания, распоряжения, включает часть нижеследующих полномочий;
в) решает - устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет. Членение возможно по степени самостоятельности принятия решений:
- независимо (самостоятельно);
- по согласованию;
- совместно;
- предварительно;
- рекомендательно;
г) участвует - формирование, разработка, согласование, порядок использования (имущества и т.п.), содействие;
д) нормирует - введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов. Примечательно, что правовые акты могут играть троякую роль - как предметы ведения, как вид полномочия и как средство реализации компетенции в целом, о чем подробнее будет сказано ниже;
е) организует - создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует;
ж) разрабатывает - предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию;
з) указывает - отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий;
и) координирует - объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение;
Ближе к пониманию природы административного усмотрения подошел Ю.Н. Старилов, который раскрывает содержание методов в установлении определенного порядка действий, в запрещении или ограничении определенных действий под угрозой санкций, в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме , в предоставлении возможности действовать или не действовать по своему усмотрению (как вариант дозволения). В современных юридических энциклопедиях даются понятия дискреции и дискреционной власти как решения должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению. Административная юрисдикция - установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке.
Думается, в современных условиях должно быть принципиальным образом изменено отношение к административному усмотрению. Это объясняется рядом объективных причин и прежде всего растущей значимостью деятельности, которую оно наполняет содержанием и стимулирует. Если в прошлые десятилетия административное усмотрение выражалось преимущественно в оперативно-распорядительных действиях и решениях в сфере управления, то теперь оно в большей степени связывается с видоизмененным - по объему и методам - государственным управлением, регулированием, легализацией и контролем. Управление и регулирование на основе и во исполнение закона становится главной формулой административного усмотрения. Именно закон, а не подзаконные акты определяют его цели, пределы, характер и объем.
Отметим влияние на объем и характер административного усмотрения изменений в организации государственной власти. Конституционный принцип разделения властей означает большую самостоятельность исполнительных органов, руководителей и должностных лиц на всех уровнях. Теперь им надо более обоснованно определять меру «связанных» и «свободных» действий. Закон «предписывает», «дозволяет», «запрещает» - таковы юридические ориентиры.
Иностранные юристы часто связывают реализацию законов с оценкой конкретных дел судами и толкованием. Рене Давид ввиду общего характера законов признавал даваемое ими полномочие на свободный дополнительный поиск в рамках закона
По нашему мнению, административное усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач.
Каковы элементы административного усмотрения? Условно к ним можно отнести: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Это - административно-правовое повеление; б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле, и соответствующие поведенческие акты (сообразно требованиям психологии управления).
Административное усмотрение выражает активно проявляющийся человеческий фактор. Это государственные органы как таковые, когда решение и действие органа формализует и Делает безличным мнения и позиции его руководителей и работников. К ним относятся прежде всего органы исполнительной власти - сверху донизу, управленческие, распорядительные структуры внутри президентских, законодательных, судебных и иных органов, органы местного самоуправления . Непосредственными носителями административного усмотрения являются руководители, должностные лица и представители госорганов, управленцы в коммерческих организациях - в пределах своей компетенции, независимые администраторы (в рамках целевых программ, арбитражные и внешние управляющие, диспашеры и т.п.). Даже государственные служащие при малом объеме их функций могут своим оправданными или ошибочными мнениями и действиями создавать феномен административного усмотрения.
Как видно, административное усмотрение есть активное проявление субъективного фактора в процессе правотворчества и правоприменения . Понятно, почему столь важны высокий профессиональный уровень. Познавательность и верный анализ ситуации требуют глубокого знания права его носителями. Оценка целесообразности для применения общей нормы означает прежде всего понимание государственных и общественных интересов, коим служит чиновник.
Однако такие явления как коррупция, взятки, безучастность резко снижают положительный потенциал административного усмотрения. В России около 4% доходов предприятия расходуется на взятки («Время», 17.02.2000 г.), 93% иностранцев в Москве считают бюрократизм и коррупцию российских властей главным злом в их деятельности («Время», 18.02 2000 г.). Это - тревожные сигналы.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти . Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве . Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности , формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная концепция власти.
Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан , г) путем развития международного сотрудничества.
Советская организация власти исходила из принципа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.
Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.
О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.
Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.
Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства . Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права , приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности , эффективные правоохранительные системы и процедуры.
Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «нормативной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления , на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе.
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления , в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных. правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.
По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы ; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ , где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права , поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
Общее и особенное в моделях исполнительной власти во многом определяется отношением к ней главы государства . Отечественные исследователи справедливо отмечают, что во всех странах глава государства рассматривается как важнейший носитель исполнительной власти, осуществляемой им единолично либо совместно с правительством . Здесь бесспорно влияние формы правления , характера политического режима и соотношения социально-политических сил. Сказываются и личные свойства главы государства. Достаточно сравнить «политические портреты» президентов и глав правительств Франции, Германии и Италии, а также монархов скандинавских стран и Испании. Причем в парламентарных монархиях большая часть полномочий главы государства осуществляется правительством и другими органами, а в монархических государствах Юго-Восточной Азии - монархами самостоятельно.
Важное место в системе исполнительной власти занимает правительство. Для его обозначения применяются разные наименования - совет министров, кабинет, правительство, государственный совет, административный совет. Конституционный статус правительств при всем их сходстве не препятствует немалой специфике в их организации и деятельности. Премьер и его близкое окружение в виде кабинета реально направляют исполнительные структуры, причем состав и удельный вес внутренних кабинетов меняются.
Опыт XIX-XX вв. подтверждает растущее значение каналов влияния гражданского общества на правительство. Выборы в парламент на основе многопартийной системы приводят к разным комбинациям - формируются и действуют правительства партийные и безпартийные, коалиционные и однопартийные, правительства парламентского большинства или меньшинства. В критических и переходных ситуациях нередко создаются правительства национального единства или национального спасения.
В скандинавских странах довольно устойчивыми оказались отношения парламента и правительства, стабильной является и система министерств.
Порядок формирования правительств во многом зависит от формы правления. В президентских республиках и абсолютных монархических государствах правительство формируется по усмотрению главы государства. В парламентарных республиках премьер-министром чаще всего назначается лидер партии, победившей на парламентских выборах. Ему поручается подбор министров. Во всех случаях проводятся консультации главы государства с лидерами парламентских фракций, партий и т.д.
В ряде стран в состав правительства кроме премьера, его заместителей и министров могут входить государственные министры, которые либо координируют деятельность некоторых министров, либо выступают в роли заместителей министров. Министры без портфеля обычно выполняют поручения премьер-министра. Парламентские секретари помогают министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.
Понятно, что в разных странах неодинаковы роль и удельный вес отдельных министров, как в силу исторических традиций, так и конкретной ситуации. Действуют комитеты правительств, как постоянные, так и временные, а также периодически возникающие межминистерские комиссии, советы и т.п. Эти вспомогательные органы способствуют более оперативной и специализированной деятельности правительств.
Сравнение статуса правительств и реального объема их деятельности позволяет заметить совпадение таких функций, как формирование проекта государственного бюджета и организация его исполнения, участие в законопроектной деятельности, принятие решений по важнейшим государственным, международным, социально-экономическим вопросам, направление работы министерств, департаментов и т.п. Обнаруживаются и немалые отличия в объеме и характере полномочий, во многом определяемых как спецификой страны, так и неодинаковыми отношениями с главой государства и парламентом.
Становятся примечательными более развернутые конституционные характеристики функциональной деятельности государства и его административных органов. Администрация как бы «связывается» публично-конституционными обязательствами . Таково содержание гл. третьей ч. I «Об основных принципах социальной и законотворческой политики (ст. 39-52), гл. VII «Об экономике и хозяйстве» (ст. 128-136) Конституции Испании.
Заметную роль в жизни иностранных государств играют специальные административные органы - министерства, ведомства, департаменты и др. Расширение сфер государственного регулирования, с одной стороны, дифференциация и специализация, с другой, обусловливают важное значение деятельности центральных органов управления. Если в конституциях первой половины XX в. их статус почти не регулировался ввиду предпочтений «теневого» руководства процессом формирования и деятельности, то в конституциях последних десятилетий им отведено больше места.
В Конституции Румынии кроме гл. III «Правительство» (ст. 101-109) есть гл. V «Публичная администрация». В ней регулируются вопросы центральной специализированной публичной администрации - министерства, специализированные органы, вооруженные силы, Верховный совет обороны страны. К местной публичной администрации отнесены коммунальные и городские власти - выборные местные советы и выборные премьеры, уездные советы, префекты в уездах.
В Конституции Республики Молдова есть гл. VIII «Публичное управление», где выделено центральное отраслевое публичное управление (министерства и другие управляющие власти), принципы местного публичного управления, сельские и городские власти, районный совет.
И все же для большинства государств характерно отсутствие крупных комплексных актов, регулирующих систему и деятельность органов управления. В Англии, Италии и других странах десятки лет действуют статутные акты о министерствах и иных органах, которые корректируются правительством по мере необходимости. Долгие годы сохраняют силу регламенты и другие внутренние акты.
Надо отметить и другой опыт. В Австрии, Чехословакии, Кубе действовали законы о центральных органах государственного управления . В частности, в Австрии в 1973 г. был принят федеральный закон о федеральных министерствах. В феврале 1986 г. принимается в новой редакции федеральный закон о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Думается, такой опыт поучителен и для РФ.
Исследователи правильно отмечают, что в президентских республиках число министерств меньше, чем в парламентарных республиках. Объяснением может служить больший объем президентских полномочий и такой централизации управления, когда распределение министерских и иных постов не связано с раздачей мандатов представителям различных парламентских фракций. И тем не менее в последние десятилетия министерствам приходится «потесниться».
Их отодвигают в сторону президентские и правительственные специализированные органы - агентства и бюро, компании, которые в меньшей степени действуют на открытой публичной арене. Им удобнее осуществлять оперативно-регулирующие функции вне парламентского и демократического контроля , облегчая президенту и правительству механизм «доверительного управления ». Десятки и сотни таких органов - постоянных, временных или ad hoc - делают аппарат управления громоздким и не всегда эффективным. Такова практика США , Англии.
Во Франции получили развитие публичные службы. Различают административные публичные службы и промышленные и коммерческие публичные службы. Административные государственные и местные публичные службы классифицируются в этом качестве законом или декретом об их создании. К первым относятся юстиция, администрация тюрем, образование, дорожные службы, налоговые службы, национальная оборона, почта и т.п. На уровне района - службы профессиональной подготовки и образования, управления каналов, портов и т.п., на уровне департамента - службы социальной помощи, санитарные и медицинские службы, пожарное дело, дороги и т.п., на уровне коммун -служба актов гражданского состояния, службы культуры, ритуалов, школьных столовых и т.п.
Широкое распространение получают консультативные советы - на уровне государства или правительства, которые способствуют расширению демократической основы управления. Таков смысл ордонанса от 29 декабря 1958 г., содержащего Органический закон об экономическом и социальном совете с дополнением, внесенным органическим законом от 27 июня 1984 г. Премьер-министр запрашивает заключения и обращается с просьбами о проведении исследований.
Напомним об опыте зарубежных государств, где человеческий фактор в управлении оценивается весьма высоко. Так, во Франции с 1978 г. действует Закон «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях», с 1979 г. - Закон «О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью», с 1983 г. - Закон «О демократизации государственного сектора».
В сентябре 1993 г. Президент США издал распоряжение «О стандартах обслуживания потребителей органами федерального правительства», согласно которому ведомства должны идентифицировать своих потребителей и определять на этой основе характер их требований, публиковать перечень услуг и обеспечить к ним легкий доступ. Данный показатель учитывается при отчетах ведомств в конгрессе. Более широкая ориентация дана в Законе «О внедрении управления по результатам», принятом в 1993 г. Ведомства должны представлять стратегический и годовой планы, отчеты о деятельности за год. Оценка работы дается путем сопоставления результатов и целей.
В 1999 г. премьер-министр Англии предложил программу модернизации правительства с целью обеспечения комплексности решений, повышения качества государственных услуг и их стандартов для ведомств.
Для российского читателя особенно интересны материалы, иллюстрирующие устройство и функционирование исполнительной власти в федеративном государстве. Воспользуемся в этих целях немецко-русским сборником «Государственное и административное устройство Германии», выпущенным в 1994 г. на русском языке Баварской школой управления и Федеральной академией государственного управления при министерстве внутренних дел ФРГ. Его построение и простота изложения облегчают изучение германского опыта. Приведем подробные выдержки из сборника.
Как известно, Основной Закон распределяет исполнительную власть между Федерацией и землями. Это распределение не совпадает с распределением законодательных полномочий. В соответствии с положениями ст. 30 Основного Закона исполнение государственны.х полномочий и выполнение государственных задач - функция земель. Однако на практике основная законодательная деятельность осуществляется на федеральном уровне. Центр тяжести в административной сфере деятельности смещен в сторону земель.
Наличие федеративной системы обусловило сложную схему распределения полномочий административной власти. Существуют следующие виды управления: собственно федеральное управление; управление от лица Федерации; управление совместными задачами Федерации земель; исполнение федеральных законов землями; исполнение земельных законов землями.
Собственно федеральное управление - это управление при помощи собственных федеральных ведомств, не имеющих правовой самостоятельности. При этом речь идет о т.н. прямом и опосредованном федеральном управлении.
Наличие собственно федеральных структур управления предписано Основным Законом в обязательном порядке в следующих случаях: дипломатическая служба; федеральное финансовое управление, включая таможенное управление; федеральная почта; бундесвер (ст. 87 Ъ Основного Закона); управление структурой воздушных сообщений (ст. 87 d Основного Закона); федеральная погранслужба.
Органы Федерации издают общие административные правила, регулируют административно-процессуальную деятельность и процесс создания ведомств. Управление от лица Федерации в рамках этого вида административной деятельности земли исполняют федеральные законы. Этот вид управления распространяется в обязательном порядке на федеральные шоссейные дороги и автострады, исполнение федеральных законов в сфере денежных платежей, управление земельными финансовыми ведомствами, процессом налоговых поступлений в федеральную казну.
Управление от лица и по поручению Федерации требует разрешения со стороны Основного Закона и не может предписываться простым законом, осуществляется собственно земельными структурами управления, находящимися под влиянием Федерации. Создание ведомств - исключительное право земель. Они подчиняются при этом распоряжениям федеральных ведомств. Абзац 2 ст. 85 Основного Закона оставляет за федеральным правительством право издавать с согласия бундесрата общие правила (инструкции) по организации структур управления и регулировать вопросы единой системы подготовки чиновников и государственных служащих .
Надзор со стороны Федерации осуществляется в отношении вопросов законности и целесообразности.
Управление совместными задачами Федерации земель означает, что имеются в виду задачи, которые решаются землями при участии, в т.ч. финансовом, Федерации. В 1969 г. раздел, посвященный этой форме управления (ст. 91 аи 91 ъ Основного Закона) был внесен в Основной Закон, т.к. существовавшая до того времени практика плохо поддавалась контролю, что и вызвало необходимость придать ей конституционно-правовую основу.
Структура государственных ведомств как на уровне Федерации, так и на уровне крупных земель строится независимо от профиля ведомства в соответствии с принципом трехступенчатости: 1) Министерства - высшие ведомства, наделенные политическими функциями; 2) Ведомства низшего звена, имеющие исполнительные функции; 3) Правоспособные органы прямого федерального и земельного подчинения, фонды и учреждения публичного права, а также федеральные и земельные учреждения, не обладающие правоспособностью, с собственными ведомствами. Принадлежность ведомств к федеральному либо земельному уровню обозначается прилагательным «федеральный» или «земельный».
Высшие федеральные ведомства управляют по всей территории Федерации в своей сфере управленческой деятельности. К высшим федеральным ведомствам, в числе прочих, относятся: федеральный президент с Канцелярией федерального президента, президиум бундестага с директором, федеральный канцлер с начальником Ведомства федерального канцлера, а также руководитель Ведомства по делам печати и информации федерального правительства, федеральные министры с их федеральными министерствами и Федеральная счетная палата.
Федеральные ведомства верхнего звена подчиняются напрямую высшему федеральному ведомству данного профиля и действуют, не имея подчиненной структуры, на всей территории Федерации.
Федеральные ведомства среднего уровня являются связующим звеном между ведомствами высшего уровня и профильными ведомствами низшего уровня, имея полномочия надзора, например: высшие финансовые дирекции, дирекции по вопросам водоснабжения и судоходства, высшие дирекции почты, дирекции федеральной железной дороги.
Федеральные ведомства низшего уровня действуют как низшее управленческое звено на местном уровне, например, главное таможенное ведомство, ведомство по вопросам водоснабжения и судоходства, почтовые ведомства.
Своеобразны структуры управления на земельном уровне. В отличие от городов-государств, где государственные и коммунальные структуры управления объединены между собой, федеральные земли имеют, как правило, трехступенчатую структуру управления. В маленьких землях средняя инстанция подчас отсутствует. Высшими земельными ведомствами являются все ведомства, которые не подчиняются какой бы то ни было земельной управленческой структуре, в частности премьер-министр и земельные министры, а также Земельная счетная палата
Как на федеральном, так и на земельном уровне имеются ведомства высшего звена, сфера управленческой деятельности которых распространяется по всей территории земли (например, земельные статистические ведомства, ведомства по охране конституции, земельные ведомства по уголовным расследованиям).
Для нашей страны весьма полезен опыт Канады, где на федеральном уровне регулярно проводятся совещания глав органов управления провинций по профилю деятельности.
Как видно, есть общие и специфические моменты в зарубежной правовой регламентации исполнительных органов. Степень их внешнего сходства или различия нельзя преувеличивать, ибо главное - это статус органа в государственной системе.
