Примеры парламентского решения государственных проблем. Сочинение: Специальные парламентские процедуры. Как классифицируются политические режимы

Ключевые слова

КОНТРОЛЬ / ПАРЛАМЕНТ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ / ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Задача. Усиление контрольных функций государственных органов становится тенденцией государственно-правовой действительности современной России. В связи с этим возникает научная необходимость теоретического и практического исследования организационных и правовых основ развивающейся контрольной власти. Одной из организационно-правовых форм ее проявления, требующей изучения, является парламентский контроль . Методология. В статье использованы общенаучные и частноправовые методы исследования, в частности сравнительно-правовой, формально-юридический, метод толкования права. Проблемы, затронутые в статье, затрагивают многие отрасли публичного права: конституционное, финансовое, административное и др. Это обусловлено многоаспектным характером осуществления парламентского контроля за осуществлением государственной власти. Выводы. Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем , контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем , административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами. Парламентский контроль носит неспециализированный внешний характер.

Topical Problems of Parliamentary State Control

Task. The strengthening of the state organs control functions is becoming the tendency of the state and legal activity of modern Russia. This raises a scientific need for theoretical and practical study of organizational and legal basis of the developing control power. One of the organizational and legal forms of its manifestation requiring study is Parliamentary control. Methodology. General and scientific, private and legal methods of research, namely: comparative and legal, formal and legal and the method of interpretation of law are used in the article. The problem raised in the article affects many branches of public law: constitutional, financial, administrative and etc. It is connected with the multiaspect nature of exercising Parliamentary control over the realization of the state power. Summary. Parliamentary control in modern Russia is the most important organizational and legal form of the state control activity along with the presidential control, control of the institute of ombudsmen on human rights, financial control, administrative supervision, etc. Isolation of this state control form is due to the specificity of the whole system of its subjects and control activity methods used by subjects. Parliamentary control has non-specialized external nature.

Текст научной работы на тему «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

1.5. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

Алексеев Денис Борисович, аспирант. Место учебы: Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского. Должность: адвокат. Место работы: Нижегородская областная коллегия адвокатов. E-mail: Denis.nngu@gmail. com

Аннотация:

Методология. В статье использованы общенаучные и частноправовые методы исследования, в частности сравнительно-правовой, формально-юридический, метод толкования права. Проблемы, затронутые в статье, затрагивают многие отрасли публичного права: конституционное, финансовое, административное и др. Это обусловлено многоаспектным характером осуществления парламентского контроля за осуществлением государственной власти.

Выводы. Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем, контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем, административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами. Парламентский контроль носит неспециализированный внешний характер.

Ключевые слова: контроль, парламент, государственный парламентский контроль, Федеральное Собрание Российской Федерации.

TOPICAL PROBLEMS OF PARLIAMENTARY STATE CONTROL

Alekseev Denis Borisovich, postgraduate student. Place of study: Nizhniy Novgorod State University named after N.I.Lobachevskiy. Position: lawyer. Place of employment: Lawyers" bar of Nizhniy Novgorod region. E-mail: [email protected]

Methodology. General and scientific, private and legal methods of research, namely: comparative and legal, formal and legal and the method of interpretation of law are used in the article. The problem raised in the article affects many branches of public law: constitutional, financial, ad-

ministrative and etc. It is connected with the multi- aspect nature of exercising Parliamentary control over the realization of the state power.

Summary. Parliamentary control in modern Russia is the most important organizational and legal form of the state control activity along with the presidential control, control of the institute of ombudsmen on human rights, financial control, administrative supervision, etc. Isolation of this state control form is due to the specificity of the whole system of its subjects and control activity methods used by subjects. Parliamentary control has non-specialized external nature.

Keywords: control, parliament, state parliamentary control, Federal Assembly of the Russian Federation.

Парламент - представительный орган, призванный выражать суверенитет и волю народа. Парламент -это кульминационный институт народной борьбы за право участвовать в управлении делами государства. С одной стороны, «парламент - это, прежде всего, орган законодательной власти, и никакие конструкции контрольной власти не могут изменить это положение» . Тем не менее, как звено в системе сдержек и противовесов, парламент не может не иметь контрольных инструментов, проявляющих себя в отношении других ветвей власти. Более того вышеуказанное бесспорное утверждение Чиркина В.Е. характеризует парламент как неспециализированный, но от того не менее важный, орган государственного контроля.

О сущности, значимости и месте парламентского контроля среди иных функций парламента существует множество мнений подчас совершенно противоположных. В частности, по мнению Овсепяна А.Г. Парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля . Существует подход, согласно которому «парламентский контроль можно отождествлять и с общественным контролем» . Такие подходы, конечно, не лишены вполне разумных и логичных обоснований, но все же они связаны с теоретической и исторической значимостью парламента, но никак не с сущностью государственной контрольной деятельности.

К основным функциям законодательных (представительных) органов государственной власти относят «представительство интересов народа (народное представительство), законодательную деятельность, принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением, контроль за исполнительной властью (парламентский контроль)» . М.В. Баглай говорит о трех основных функциях парламента государства: «принятие законов, утверждение бюджета и контроль за правительством» .

При этом некоторые исследователи родины парламентаризма, в частности Уэйд Е., Филипс Г., указывают на первоочередную значимость именно контрольной деятельности английского парламента и лишь следующей по значимости выделяют законодательную функцию, а на третье место ставят иные - «разные функции»: судебные, расследования некоторых особых дел, имеющего государственное значение, и некоторые другие. Объем же контрольных полномочий совершенно неодинаков и зависит от фактически сложившейся формы правления. Шире всего, конечно, они представлены в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Парламентский контроль присущ как государствам, чей высокий уровень обеспечения прав человека, эффективности государственного управления и экономического развития признан мировым сообществом, так и государствам, на-

ходящимся на пути реформ и развития политической системы.

«Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др.» . Таким образом, парламентский контроль можно характеризовать как внешний, поскольку осуществляется в отношении объектов, не находящихся в подчинении.

Парламентский контроль в современной России является важнейшей организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности наряду с президентским контролем, контролем института уполномоченных по правам, финансовым контролем, административным надзором и др. Обособленность этой формы государственного контроля обусловлена спецификой целой системы ее субъектов и методов контрольной деятельности, используемых субъектами.

Теоретическим основам парламентского контроля уделено огромное внимание со стороны исследователей. Такой объективный интерес был вызван отсутствием до недавнего времени единого нормативного регулирования столь важных для организации государственной власти отношений.

Институт парламентского контроля является динамично развивающимся элементом государственно-правовой системы Российской Федерации. Так, например, в 2005 году был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», а в конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, касающиеся заслушивания Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Значительный опыт правового регулирования института парламентского контроля накоплен и на региональном уровне. Так, в более чем 19 субъектах Российской Федерации уже приняты законы субъектов Российской Федерации о парламентском контроле или об отдельных его формах и видах.

Недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» впервые комплексно определены основы парламентского контроля в Российской Федерации, устанавливаются отдельные формы парламентского контроля, а также регулируются вопросы планирования и осуществления мероприятий парламентского контроля.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» основными целями парламентского контроля являются: 1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; 2) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 3) укрепление законности и правопорядка; 4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; 5) противодействие коррупции; 6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федера-

ции и повышение эффективности его исполнения .

К субъектам парламентского контроля по закону следует отнести: 1) палаты Федерального Собрания Российской Федерации; 2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации; 3) парламентскую комиссию по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Некоторые авторы предлагают отнести к субъектам парламентского контроля все подразделения парламентской системы, разделяя их на прямые (такие как: палаты парламентов, группы депутатов, партийные фракции, комитеты и комиссии, отдельные депутаты) и косвенные (такие как счетные палаты парламентов, уполномоченные по правам человека (омбудсмены)) .

Хочется заметить, что парламентские фракции в законе не названы в качестве субъектов парламентского контроля. С нашей точки зрения такое решение является вполне справедливым, поскольку, во-первых, члены фракции вполне могут выступать как депутаты или их группа, а во-вторых, фракции это ячейки политических партий в парламенте и от того, носят, скорее политический характер, нежели организационный.

Интересным представляется статус как контрольного органа Счетной палаты Российской Федерации. Бесспорен лишь тот факт, что Счетная палата является органом государственного контроля. При этом совершенно справедливо его необходимо отнести к специализированным органам финансового контроля. Точка зрения о специализированности счетной палаты поддерживается рядом ученых. . Поскольку, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», функционирует как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Примечательно, но ранее, понятие «высший» отсутствовало. Напрямую счетная палата не перечислена в ч.1 ст. 4 закона о парламентском контроле в числе его субъектов. Однако, в соответствии частью второй названной статьи участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных законом. Таким образом, данная новелла законодательства имеет некоторое теоретическое противоречие. В систему субъектов неспециализированного по своей характеристике парламентского контроля включен субъект системы специализированного финансового контроля. А государственный финансовый контроль является совершенно самостоятельной формой государственной контрольной деятельности.

Законом закреплено восемнадцать форм парламентского контроля. Среди них:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о ре-

зультатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;

5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

8) направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы;

9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;

11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;

12) осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41 -ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;

14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

15) направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

16) приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

17) проведение парламентских слушаний;

18) проведение парламентских расследований .

На наш взгляд, данный перечень, установленный законом, может быть дополнен. В качестве формы парламентского контроля может выступать ратификация (т.е. одобрение, утверждение пусть и в форме федерального закона) парламентом международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти.

Согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О международных договорах Российской Федерации» подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации (например, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства Российской Федерации). Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

В парламентарных по форме правления странах (например, в Италии, Испании) существуют и другие формы парламентского контроля над правительством, такие как: резолюция порицания, интерпелляция и др.

Некоторые формы парламентского контроля законом регламентируются отдельно. В частности, Палаты Федерального Собрания вправе направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос. Закон о парламентском контроле, к сожалению, не расширил круг субъектов, которым могут направляться запросы. По мнению некоторых исследователей в области публичного права «следовало бы дать возможность депутатам направлять запросы в государственные корпорации, государственные компании, а также всем государственным органам субъектов федерации, а не только федеральным органам государственной власти» .

Существуют и другие проблемы правового регулирования парламентского контроля в России. «До сих пор остаются нерешенными проблемы декоративности института парламентского расследования в России... предметом парламентского расследования не могут быть вопросы коррупции, расходования бюджетных средств и исполнения бюджета, законности деятельности федеральных органов исполнительной власти и их руководителей, деятельности президента и деятельности органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемой ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Более того, процедура возбуждения парламентского расследования до невозможности сложна» .

В целом закон объединил в едином акте существующие уже нормы, посвященные парламентскому контролю. По заявлению лидера партии «Справедливая Россия» Сергея Миронова: «Закон пустой абсолютно, закон полностью переписывает, не добавляя ни одной буквы, все полномочия, которые сегодня есть у Федерального собрания» . Существуют и еще более категоричные высказывания. «Федеральный закон «О парламентском контроле» - очередная декорация авторитарно-кланового государства, пытающегося

имитировать цивилизованное государственное строительство и разделение властей» .

Вопреки ожиданиям закон не закрепил легального определения парламентского контроля. На стадии же рассмотрения законопроекта дефиниция парламентского контроля была предметом обсуждений. В проекте закона, внесенного в Государственную Думу, а также в проекте закона принятым Государственной Думой РФ в первом чтении были предусмотрены определения парламентского контроля. Последний из названных проектов, имея более удачную формулировку, под парламентским контролем называл комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также контроль, осуществляемый представительными органами муниципальных образований. Однако, и данное определение имело ряд существенных недостатков, среди которых: отнесение к субъектам парламентского контроля представительных органов муниципальных образований, которые по своей сущности никак не могут быть таковыми; не весь комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, можно отнести к формам контроля; не определен объект контроля; предмет контроля сужен до исполнения законов.

Зубарев А.С. под парламентским контролем предлагает понимать «комплекс правовых мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации деятельности органов исполнительной власти по реализации законов» .

По нашему мнению данное определение также подлежит доработке с учетом тех выводов, к которым мы пришли в рамках данного исследования. Парламентский контроль осуществляется, прежде всего, в отношении исполнительной власти, но не исключается этим. Ряд закрепленных форм парламентского контроля носят организационный характер (например, взаимодействие парламента с Уполномоченным по правам человека или Счетной палатой). Таким образом, можно предложить следующее определение, подлежащее закреплению в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»: «под парламентским контролем понимается комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания палаты, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации и ее субъектов деятельности органов государственной власти по реализации законов».

Парламентский контроль в России осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях. Обоснованное выделение регионального парламентского контроля поддерживается в трудах многих современных исследователей. Для федеративных госу-

дарств принцип разделения властей характерен как по горизонтали, так и по вертикали, и трактуется как «принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также уровней ее осуществления» . Более того, законодательные органы субъектов РФ на федеральном уровне признаются контрольными органами путем закрепления данного положения в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По мнению Марусенко Д.А. «широкий диапазон контрольной деятельности законодательных органов субъектов РФ позволяет характеризовать их в качестве органов внешнего общего контроля. Представляется, что такой статус законодательных органов субъектов РФ соответствует природе парламентов» .

В литературе предлагаются дополнительные механизмы взаимодействия уровней парламентского контроля. «В начале очередного календарного года представительный орган обобщает результаты контроля за истекший год и принимает соответствующее постановление. В данном постановлении не только подводятся общие итоги контрольной деятельности, но и формулируются поручения комиссиям парламентского контроля, предложения иным региональным органам по разработке необходимых проектов нормативных правовых актов (внесению в них изменений) в связи с проведенными контрольными мероприятиями. В нем могут содержаться предложения различным государственным органам, органам местного самоуправления, общественным и иным объединениям, хозяйствующим субъектам любых форм собственности принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля» .

По результатам контрольных мероприятий палаты Федерального Собрания РФ вправе предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства, обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации. На наш взгляд, в законе также необходимо прямо закрепить возможность субъектов парламентского контроля вырабатывать обоснованные предложения о привлечении в установленном порядке виновных лиц к различным видам юридической ответственности.

С точки зрения Тюльпанова В.А «В условиях становления государственной власти в российских регионах особую значимость приобретает осуществление законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ контрольной функции. Однако, как правовой институт развивается медленно, а как функция данного органа - пока недостаточно эффективен на практике» .

На наш взгляд, принятый, пусть и с недостатками, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» является важным этапом на пути решения проблемы отсутствия точных нормативных и научных критериев, на которые должны опираться региональные законодательные органы при осуществлении парламентского государственного контроля.

Список литературы:

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. 800 с.

2. Добрынин Н.М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации // Право и политика. 2005. № 9. С. 4-11.

3. Зубарев А.С. К вопросу об аутентичном толковании понятия «парламентский контроль» // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 3. С. 20 - 22.

4. Илюшин Д. Беспомощность парламентского контроля. URL:http://webcache.googleusercontent.com/ search?q=cache:http://smartpowerjournal.ru/parlamentary-control/ (дата обращения 16.11.2013).

5. Марусенко Д.А. Региональный уровень парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 65 - 67.

6. Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 24 - 29.

7. Тюльпанов В.А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 58 - 64.

8. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, «Собрание законодательства РФ», 13.05.2013, № 19, ст. 2304, «Российская газета», № 100, 14.05.2013.

9. Цитируется по данным информационного агентства REGNUM URL: http://www.regnum.ru/news/1652193. html#ixzz2iUE2fRGf (дата обращения 16.11.2013 г.)

10. Чертков А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2013. N 8. -C. 5 - 15

11. Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 1.С. 255, 256.

12. Чиркин В.Е. Контрольная власть. - М.: Юристъ, 2008. - 213 с.

13. Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 11. С. 6 - 10.

Literature List:

1. Baglai M.V. Constitutional law of the Russian Federation. M.,2001, 800 P.

2. Dobrynin N.M. Conceptual approaches to the assessment of public control mechanism by the state public power in constitutional and legal activity of the Russian Federation. // Law and politics. 2005. № 9, p.4-11

3. Zubarev A.S. To the question on the authentic interpretation of the notion of parliamentary control. // State power and local government. 2013. № 3, p.20-22

4. Ilyushin D. Helplessness parliamentary control URL: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:http://smartpowerjournal.ru/parliamentary-control/ (date of access 16.11.2013).

5. Marusenko D.A. Regional level of parliamentary control. // Constitutional and Municipal Law. 2011. № 10, p.65-67

6. Ovsepyan A.G. Concepts and signs of Parliamentary control. (Theoretical characteristic.) // Constitutional and Municipal Law. 2011. №3, p.24-29

7. Tyulpanov V.A. The control function in the system of functions of a legislative (representative) organ of the state power of the Russian Federation subject. // Journal of Russian Law. 2011. № 11, p.58-64

8. Federal law,07.05.2013, № 77- F.L. "About Parliamentary Control". The official Internet-portal of legal information. http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2013, "Collection of legislation of the Russian Federation." 13.05.2013, № 19, art.2304. "Rossiyskaya Gazeta", № 100, 14.05.2013

9. Quoted according to news agency REGNUM URL: http://www.regnum.ru/news/1652193.html#ixzz2iUE2fRGf (date of access 16.11.2013).

10. Chertkov A.N. The aims, principles of parliamentary control and peculiarities of their implementation in the subjects of the Russian Federation. // Legislation and economics. 2013. № 8 p. 5-15

11. Chertkov A.N. About the principle of the state power unity in the Russian State Law. // Constitution as the symbol of the epoch. M.: Publishing House. MSU. 2004, T. I, P.255-256

12. Chirkin V.E. Control power. - M.: Jurist. 2008.- 213 p.

13. Sherin A.N. Parliamentary control: foreign, soviet and Russian experience. // State power and local government. 2009, № 11, p.6-10

Рецензия

на научную статью аспиранта Алексеева Д.Б. «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

К рецензированию представлена научная статья, посвященная теоретическим и практическим проблемам парламентской формы государственной контрольной деятельности в современной России.

Актуальность темы исследования не вызывает сомнения, поскольку изменения действующего законодательства в сфере публичного права в современной государственно-правовой действительности наметили устойчивую тенденцию формирования организационных основ контрольной государственной власти. Важнейшей формой ее осуществления является контрольная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, регламентированная недавно принятым Федеральным законом от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле». Имеющиеся недостатки нормативно-правового регулирования в этой сфере требуют дополнительных теоретических исследований с целью устранения законодательных пробелов.

Необходимо отметить использование в работе современных доктринальных взглядов. Формулируется дефиниция парламентского контроля, по-прежнему не закрепленная в законодательных актах. Автором предлагаются оригинальные подходы к решению вышеуказанной проблематики, как с теоретической, так и правоприменительной точки зрения, в чем и заключается научная новизна данной статьи. Предложенные варианты изменения нормативного регулирования могут способствовать совершенствованию механизма парламентского государственного контроля.

Рецензент,

Проректор по управлению филиалами Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Заведующий кафедрой правового обеспечения

управленческой деятельности факультета управления и предпринимательства ННГУ им. Н.И. Лобачевского

доктор юридических наук, профессор Мартынов Алексей Владимирович

Вопросы и задания.

1. Что такое политические режимы? Чем он отличается от формы правления.

Политический режим – система методов осуществления государственной власти, степень реализации демократических прав и свобод личности, отношение власти к правовым основам собственной деятельности, соотношение официальных конституционных и правовых форм с реальной политической жизнью.

Формы правления – организация власти, характеризуемая ее формальным (основанном на писаных правилах и законе) источником.

Т. е. политический режим – это система методов осуществления власти, а форма правления – это организация власти, которая используется в политических режимах.

2. Как классифицируются политические режимы?

Политические режимы

1. Демократический 2. Недемократический

Либерально-демократический - деспотический

Парламентский - тиранический

Тоталитарный

3. Какие условия необходимы для возникновения авторитарных режимов? Приведите примеры авторитарных режимов.

1. Социальный и политический кризис общества. Как правило наступает он в периоды смены общественного строя. Происходит резкая модернизация всех сфер общественной жизни, происходит изменение устоявшихся традиций, исторического уклада жизни.

2. Изменение исторического уклада жизни связано с размыванием социально-классовой структуры общества. Человек не имеет определенного социального положения. Он не принадлежит уже к своем классу, но и не относится к новому, и видит в государстве и его правителе единственный шанс на выживание.

3. В обществе нарастают настроения отчаяния и заброшенности, стремление к восстановлению социальной справедливости путем восстановления равенства. Рождается образ врага.

4. Возрастает роль исполнительной власти и армии.

К историческим формам авторитаризма относятся азиатские деспотии, тиранические и абсолютистские формы правления древности, средневековья и Нового времени, военно-полицейские и фашистские режимы, различные варианты тоталитаризма.

4. Приведите примеры диктатуры и дайте ее характеристику.

Диктатура (от лат. dictatura) – неограниченная власть. Она – крайняя форма авторитарного политического режима. Конституция, парламент и правительство подчинены первому лицу в государстве и выражают его волю. Профессионально развитие человека при диктатуре зависит от того состоит он в правящей партии, разделяет ее взгляды или нет. Присутствует цензура, т. е. все, что не соответствует идеологии правящей партии, не пропускается в СМИ. СМИ превращаются в канал пропаганды идей этой партии. Религия оказывается под диктатом правящей партии, полностью контролирующей также и экономику.

Примеры диктатуры: правление Бенито Муссолини в Италии, Юзеф Пилсудский в Польше, фашисты в Германии.

5. * В истории античного мира прочтите о ранней греческой тирании. В чем ее особенности?

Тирания - неограниченная единоличная власть одного властителя, который правит, не считаясь с законом и традиционными учреждениями. Тираны приходили к власти чаще всего в результате государственного переворота, отстранив от власти правившую до этого аристократию. Они лишали свободных граждан политических прав, чтобы бесконтрольно и самовольно вершить дела в государстве.

Период между 660 и 510 г. до н.э. в Греции - эпоха так называемой ранней, или старшей, тирании, когда полисы один за другим переходили под контроль единоличных правителей. Удачный переворот был возможен только при опоре тирана на сильного союзника: широкие слои демоса (народа), недовольного притеснением аристократии.

Тираны проводили важные преобразования по улучшению положения ремесленников, крестьян, беднейших городских и сельских слоев, способствовали развитию ремесла, торговли и процесса колонизации (например, Писистрат в Афинах; Гелон в Сиракузах). Обычно реформы были направлены против родовой аристократии и способствовали закреплению элементов классового общества и государства.

6. Что такое парламентский режим? Когда он зародился и как эволюционировал?

Парламентский режим – режим, основанный на одном из древнейших политических институтов – парламенте. Вся политическая, социальная и экономическая жизнь в обществе при таком режиме исходит от парламента, получает законную силу через парламент и контролируется парламентом.. Как правило парламент избирается населением по установленной конституцией системе и выполняет законодательные функции.

Парламентский режим появился в Англии, когда там в XIII веке появился парламент как орган сословного представительства. История парламентской власти уходит своими корнями в народные ассамблеи, существовавшие в эпоху племенного строя. Позже ассамблеи превратились в консультативные советы при вождях. В средние века парламент представлял собой встречу короля со своими советниками, на которые приглашали также судей, рассматривавших жалобы и петиции от населения.

Поначалу термин «парламент» применялся только по отношению к собранию лордов (дворянство и священники) и представителям третьего сословия (рыцари и главы городов), которые созывалось королем для коллоквиума (беседы, разговора).

Именно такой регулярный парламент появился в XIII веке в период правления английского короля Эдуарда I. Постоянный статус и состав парламент приобрел в 1278 году. В начале XIV века происходит разделение функций: законодательная отходит к парламенту, а исполнительная – к советникам короля, выполнявшим роль правительства.

Парламент может быть однопалатным и двухпалатным. Однопалатный парламент не выражал волю народа, та как он состоял из знатных дворян, выполнявших волю короля. Появление второй палаты всегда происходило под давлением снизу. Нижняя палата парламента во всех странах – это всегда вынужденная уступка верхов низам. Данную уступку низы могут получить двумя способами – революционным и конституционным. Дабы избежать первого варианта событий, монарху и его окружению выгоднее допустить социальные низы до голосования, представления их интересов в парламенте, выражения воли законным путем.

7. * Знаете ли вы примеры парламентского режима в современной России? Опишите их.

Например, Временное правительство – высший орган государственной власти 2 марта – 24 октября 1917г. Возникло в дни Февральской революции в ходе переговоров членов Временного комитета Государственной думы и Исполнительного комитета Петроградского совета. Являясь высшим исполнительно-распорядительным органом, Временное правительство выполняло и законодательные функции. Местными органами власти Временного правительства были губернские и уездные комиссары.

Идея создания правительства «общественного доверия» или «национальной обороны» появилась в середине 1915 года, когда под впечатлением от поражений русской армии на фронте в Государственной думе и Государственном совете оформился оппозиционный царскому режиму Прогрессивный блок. Только в августе 1915 года было составлено шесть списков кандидатов в это правительство, в четырех из которых его главой значился князь Г.Е. Львов, председатель Всероссийского земского союза. Предполагалось, что правительство, составленное из представителей парламентских партий, будет более дееспособным, чем министры, назначаемые императором Николаем II Александровичем по собственному выбору.

Авторитарный – основанный на личной власти, диктатуре. Следовательно, принять важное политическое, экономическое решения для страны можно быстрее и ни с кем не советуясь. Иногда в демократических режимах это сделать сложнее, как например в США 2013 году временно прекратилось финансирование федеральных госучреждений, поскольку конгрессмены так и не смогли найти общий язык в ходе обсуждения бюджетного закона. В связи с этим правительство было вынуждено приостановить нормальную работу, а почти половина госслужащих были отправлены в неоплачиваемые отпуска.

Авторитарные режимы играли положительную политическую роль в кризисные периоды для государства, когда необходимо было быстро принимать решения и реагировать на новые условия. Это способствовало развитию экономики сплочению народа. Однако положение в государстве напрямую зависело от личности его лидера. И если правитель преследовал только свои личные цели, не думая о благе государства, то в стране начинался хаос.

Практикум. С каким из этих двух определений вы согласны?

1. Политический режим – это прежде всего политическая практика, осуществляемая в рамках разных государственных и правовых форм.

2. Политический режим – это система методов осуществления государственной власти, отражающая состояние демократических прав и свобод, отношение государственной власти к правовым основам их деятельности.

Обоснуйте свой выбор.

Второе определение более полное, так как оно отражает основные моменты взаимодействия государства и общества

Политический режим определяет уровень политической свободы в обществе, правовое положение личности, дает ответы на вопросы о том, каким образом осуществляется государственная власть, в какой мере население допускается к управлению делами общества, и в том числе к правотворчеству.

Тема пересмотра российской Конституции не утихает вот уже 20 лет со дня ее принятия: перед голосованием люди читали ее мало, на обсуждение было выделено менее двух месяцев, за принятие Конституции высказалось всего лишь менее трети населения страны.

Хотя в нашей стране хватает практических проблем, тема пересмотра Конституции постоянно всплывает при обсуждении текущей ситуации в России. Многие считают, что действующая Конституция, написанная «под Ельцина», ввела в стране институт «суперпрезидентства», предполагающий, что президент как «гарант Конституции» своими статусом и полномочиями возвышается над различными ветвями власти и таким образом нарушает принцип разделения властей. В результате была открыта дорога для полной монополизации политической системы Путиным, во время правления которого исполнительная власть окончательно подмяла под себя власть законодательную и судебную, и сформировала в стране пресловутую «вертикаль власти», а проще говоря – властную монополию одного клана, не допускающую ни серьезного общественного контроля над собой, ни дискуссии о состоянии и будущем страны, ни ответственности властей предержащих за результаты своей деятельности.

В качестве рецепта решения этой проблемы предлагается ввести в России парламентскую систему правления, с передачей ключевых полномочий действующего президента парламенту. И тогда, по мнению сторонников глубокой конституционной реформы, демократически избранный парламент назначит правительство народного доверия, станет местом для дискуссий с участием различных точек зрения, проведет правильные реформы, и наступит всеобщее счастье.

При всех проблемах института суперпрезидентства, романтизация идеи парламентской республики представляется довольно наивной по двум основным причинам. Причина первая – опыт других постсоветских государств, которые шли по этому пути. Именно постсоветских : вряд ли имеет смысл апеллировать к опыту стран Восточной Европы и Балтии – у политиков этих государств был мощнейший стимул для проведения институциональных реформ в виде перспективы вступления в ЕС. Некоторые российские аналитики всерьез говорят о том, что в этих странах сформировались устойчивые демократии лишь потому, что там была введена парламентская система правления. Но это уход от реальности: в действительности демократические институты в Восточной Европе и Балтии сложились преимущественно под давлением Евросоюза, предъявлявшего жесткие требования к новым странам-членам. А вступление в ЕС и НАТО настолько широко поддерживалось населением этих стран, что даже пришедшие к власти в 1990-е политические наследники бывших коммунистических партий, этакий восточноевропейский Зюганов-лайт, не стали пересматривать этот вектор и даже решили оседлать его.

При этом мы знаем и случаи сопротивления восточноевропейских правительств требованиям ЕС по укреплению демократических институтов на пути в ЕС, и даже попытки ввести полуавторитарные порядки уже после вступления в ЕС (самым ярким примером в этом плане является Венгрия).

Но у других постсоветских государств, за исключением трех прибалтийских республик, такого стимула, как вступление в ЕС, не было – применительно к ним эксперимент с парламентской формой правления можно считать более чистым от такого искажающего фактора. И что мы видим? Единственная республика, наиболее приближенная к «идеальной парламентской модели» – Молдова, где даже президента избирает парламент – не избежала скатывания к полуавторитарной политической системе во времена правления президента Воронина, а после его ухода от власти скатилась в управленческий хаос и паралич и «зависла» в состоянии глубокой периферии, раздираемой конфликтами политических элит и особо не сдвинувшейся на пути институциональных реформ и евроинтеграции.

Ну ладно, допустим, опыт Молдовы можно считать периферийным. Однако мы имеем более важный пример конституционной реформы – Украина, где в декабре 2004 г., в обмен на согласие провести третий тур президентских выборов с запрограммированной победой Ющенко, тогдашний президент Леонид Кучма добился принятия поправок к Конституции, превращавших Украину в парламентско-президентскую республику, с передачей широких полномочий парламенту. Так он надеялся снизить политические возможности приходящего к власти оппонента.

Опыт конституционной реформы Украины 2004-2010 гг. необходимо крайне внимательно изучать всем тем, кто утверждает, что основные проблемы России сегодня связаны с избыточными полномочиями президента и необходимостью передачи их парламенту. В Украине были предприняты серьезные шаги именно в эту сторону – и результат, мягко говоря, не впечатляет. Во-первых, период расширения полномочий парламента не привел ни к каким успехам в деле институциональных реформ – из этого периода Украина вышла с такими же разбитыми институтами, как и была. Значительную долю вины за это можно возложить на президента Ющенко и его кабинет министров, однако Верховная Рада, давайте будем честными, никакой позитивной альтернативы из себя не представляла, и превратилась в банальную арену для борьбы политических кланов.

Во-вторых, украинский парламент не только молча взирал за тем, как пришедший к власти в 2010 г. президенту Янукович свернул конституционную реформу 2004 г. через Конституционный суд, но и всячески помогал отобрать у самого себя полномочия: обращение в суд, требовавшее отменить передачу дополнительных полномочий парламенту, было подписано 252 депутатами Верховной Рады.

Все эти истории не слишком добавляют аргументов сторонникам романтической идеи о том, что если отобрать все полномочия у президента и передать их парламенту, то немедленно наступит демократический рай. И здесь очень важно подумать о второй причине сомневаться в идеях парламентской республики – нашем собственном историческом опыте. Давайте для чистоты эксперимента вспомним период новорожденного российского парламентаризма 1990-1993 гг. – противники ельцинских реформ и Конституции 1993 г. часто именно его приводят в пример того, на какой платформе могла бы развиваться российская демократия, если бы Белый дом не был расстрелян из танков 4 октября 1993 г.

Здесь, однако, стоит обратить внимание на ряд неприятных для апологетов российского парламентаризма фактов, о которых они предпочитают не вспоминать. Первый факт – поведение Съезда народных депутатов и Верховного совета во второй половине 1991 г., после победы Ельцина над ГКЧП. В тот момент, когда основным был вопрос стратегии экономических реформ, парламент полностью лег под Ельцина и не смог родить никакой альтернативы политике Гайдара. Не то что там шли какие-то дискуссии, предлагались альтернативы, а вероломный Ельцин продавил ситуацию какими-то нечестными методами. Нет. Ничего подобного не было. В конце октября 1991 г., на V Съезде народных депутатов РСФСР, парламентарии, как послушное стадо, 878 голосами «за» (при всего 16 против) проголосовали за ельцинские краткие тезисы об экономической реформе, включавшие первым пунктом форсированную либерализацию цен с 15 декабря 1991 г. (а даже не со 2 января). Никакого Гайдара тогда не было и в помине – его правительство было назначено дней десять спустя, сама фамилия Гайдара даже не фигурировала в СМИ. А на трибуну Съезда не вышел никакой Явлинский, никакой Лужков, никакой Сабуров, никакой Святослав Федоров, и не сказал: нет, надо делать не так, нужно, допустим, сначала провести приватизацию розничной сферы, нужно обеспечить возможность конвертации сбережений населения в права собственности, и так далее. Ничего, молчок.

Парламент повел себя как послушное стадо не только в этом вопросе, но и в вопросе предоставления Ельцину дополнительных полномочий сроком на год – а ведь, если рассуждать чисто юридически, именно из этих дополнительных ельцинских полномочий 1991-1992 гг. потом вырос институт суперпрезидентства, закрепленный позже в Конституции 1993 г. В принципе, Конституция просто закрепила те дополнительные полномочия, которые парламент и так добровольно отдал Ельцину осенью 1991 г. и которые Ельцин уже успел посчитать «своими».

Второй неприятный факт – нежелание пойти на перевыборы. Вопрос о том, уместно ли было в голодной России конца 1991 г. с рухнувшей советской экономикой проводить перевыборы, будет дебатироваться вечно. Но можно было, скажем, договориться с Ельциным о проведении совместных перевыборов президента и парламента в какую-то заранее оговоренную дату – например, немедленно по истечении тех самых пресловутых дополнительных ельцинских полномочий.

Но этого не было сделано. Российский парламент образца 1990-1993 гг. не только не задал тон в насаждении институтов демократии в стране, понуждая Ельцина провести всеобщие досрочные перевыборы, но напротив, категорически сопротивлялся перевыборам, прославившись, например, включением в перечень вопросов апрельского референдума 1993 г. вопроса о перевыборах народных депутатов РСФСР с порогом принятия решения не менее чем в 50% от списочного (!) состава избирателей. И хотя на апрельском референдуме именно за перевыборы депутатов высказалось наибольшее число проголосовавших избирателей (67%), даже это не заставило депутатов внять голосу разума.

Третий неприятный факт – в том, что российский парламентаризм образца 1990-1993 гг., вместо ожидаемого романтиками торжества конкурентной представительной демократии, породил худшие формы авторитарного поведения и борьбы за власть. Через регулярные «ротации» состава Верховного совета из него постепенно выдавливались те, кто не был согласен с позицией руководства парламента – становилось все меньше «места для дискуссий». Вместо умеренного и здорового антиельцинского большинства, которое предлагало бы обществу сбалансированную альтернативу развития и уравновешивало бы чересчур радикальные шаги президента, парламент выдвинул наверх какие-то мутные личности радикального свойства, жаждущих власти авантюристов. Один Хасбулатов чего стоит: автор этих строк убежден, что если бы не трагический факт нахождения во главе российского парламента чеченца Хасбулатова, провоцировавшего конфликты и насилие, можно было бы избежать и кровавого конституционного кризиса 1993 г., и даже, возможно, войны в Чечне.

После принятия Конституции 1993 г. российский парламентаризм, хоть и загнанный в определенные рамки, тоже не всегда помогал стране выйти на правильную траекторию развития: например, принимавшиеся в середине 1990-х оппозиционной Ельцину Госдумой популистские законы раздували дефициты бюджета, способствуя росту пирамиды ГКО. В конечном счете, именно это и замедлило переход экономики к восстановлению от постсоветского коллапса, и привело к разрушительному дефолту 1998 г.

Российский парламентаризм переживал и более конструктивные и плодотворные времена: например, период 1999-2003 гг., когда его структура была наиболее диверсифицированной, а качество принятых законов (он налоговой реформы до исторического Земельного кодекса) было несравненно выше всех других созывов парламента. Однако кончилось дело плохо: крупнейшие парламентские фракции слились в партию в «Единая Россия», соблазн сформировать на политической сцене супермонополию оказался сильнее интересов избирателей. По итогам выборов Госдумы 2003 г. «Единой России» не удалось сформировать конституционное большинство, однако в этом помогли сами парламентарии: часть из них перебежала под крыло новой суперпартии, хотя избиратели их на это не уполномочивали.

Последний пример вызывает четкие аналогии с Украиной, где парламентарии в 2010 г. добровольно отказались от недавно предоставленных им дополнительных конституционных полномочий: никогда нельзя забывать об угрозе появления «кэптивных» депутатов и фракций, за деньги или иные коврижки согласных играть на стороне исполнительной власти. Так, кстати, поступали и российские парламентарии осенью 1991 г., безоговорочно приняв ельцинский вариант радикальных реформ – пока Ельцин был политически силен. Высовываться они начали только тогда, когда он ослаб.

В целом история российского парламентаризма не дает основания надеяться на парламентскую форму правления как на волшебную палочку. Слишком часто российская представительная власть в решающие моменты истории либо выдвигала наверх радикалов вместо формирования здорового умеренного большинства, либо при первой же возможности прятала голову в песок и полностью ложилась под сильную исполнительную власть – так и шарахалась туда-сюда. Риск управленческого паралича при передаче чрезмерных полномочий парламенту также велик: стоит вспомнить недавнюю историю с попыткой формирования т.н. «координационного совета оппозиции» (КСО), включившего в себя широкий спектр антипутинских сил, от либералов до левых до националистов, и подаваемого сторонниками КСО как некий образец будущего «протопарламента». Такой «протопарламент», безусловно, стал интересным местом для дискуссий, однако оказался категорически неспособным принимать решения – он испытывал огромные трудности с принятием собственного регламента, не смог выдвинуть кандидата на выборах мэра Москвы, а под конец и вовсе перестал работать ввиду отсутствия кворума.

В чем здесь мораль? Она проста: парламентская форма правления – не панацея для страны, она сама по себе не дает никаких гарантий, не нужно переоценивать ее возможности. Необходима не передача всех ключевых полномочий от одного института власти (президента) другому (парламенту), как предлагают сторонники парламентской демократии – российская политика не волейбол, подобное перебрасывание мяча неуместно.

Что действительно необходимо России – так это неукоснительная реализация того самого важнейшего принципа разделения властей, который и так заложен в статье 10 действующей Конституции.

Как добиться баланса между различными ветвями власти? Не мешает ли этому действующая Конституция?

В принципе, конечно, мешает. Скажем, глава 7 «Судебная власть» перегружена полномочиями, несправедливо переданными Президенту – по вопросам формирования составов судов, контролю над прокуратурой. Во многом поэтому в России и нет независимых судов. Очень слаба глава 8 «Местное самоуправление», которая, прежде всего, должна включать гарантии формирования независимой финансовой базы местных органов, зависимость которых от исполнительной власти сегодня диктуется прежде всего отсутствием самостоятельных бюджетов. Российскому парламенту, действительно, необходимо передать часть действующих президентских полномочий по формированию Правительства и Центробанка.

Необходимо, наконец, расставить точки над “i” в вопросе о том, избираются или назначаются в России губернаторы, члены Совета Федерации, мэры городов. Избираются – точка. Никаких двойных толкований в таких вопросах быть не должно. Что еще крайне необходимо – предусмотреть в Конституции гарантии для политической оппозиции (тех сил, которые открыто выступают против президента, правительства, региональной и местной власти). У них должен быть обязательный доступ к СМИ, возможностям работы с населением и агитации, уголовные и административные дела против оппозиционеров должны проходить обязательную проверку на политическую ангажированность и т.п. Ключевой вопрос – введение в конституционное поле независимых общественных структур, которые должны получить вполне конституционные полномочия по контролю над расходованием бюджетных средств, использованием государственного имущества, работой силовых структур, по участию в формировании судейского корпуса.

Действующая Конституция позволяет внести эти изменения силами Федерального Собрания – для этого не надо писать новый текст. Вряд ли имеет большой смысл переписывание общих положений Конституции, честно говоря, с практической точки зрения в этом мало смысла. Проблема не в формулировках, а в том, что они не исполняются – пока различные ветви власти не в состоянии добиться в стране исполнения законов, не будет никакой разницы, если написать вместо «Цензура запрещается», скажем, «Цензура запрещается совсем». Ну или свобода собраний – куда уж дальше оттачивать однозначную, не допускающую двойных трактовок формулировку статьи 31 Конституции?

Но есть один вопрос, о котором, безусловно, стоит сказать. Это пресловутый «русский вопрос». Если Конституции, скажем, Германии и Франции, не стесняясь, говорят о немецком и французском народах как основных правообладателях, то наша Конституция о русских почему-то стыдливо умалчивает. Вместо этого в тексте по сути воспроизведена советская мантра о «многонациональном народе», «единой семье наций».

Единая семья наций была бы прекрасна, если бы существовала в реальности. Однако на практике мы видим, что в целом ряде национальных автономий, действие российской Конституции на территории которых никто не отменял, создаются небывалые привилегии титульным нациям, которые часто составляют менее трети в численности населения (как в Башкирии) – и по части использования национального языка, и по части доступа к госслужбе, и по части интеграции местных этнических и религиозных обычаев с государственной системой. Этнических русских, например, откровенно выдавили из мусульманских республик Северного Кавказа, где теперь все поголовно обязаны соблюдать в быту местные исламские обычаи, никакой Конституцией светского государства Российская Федерация, разумеется, не установленные. Все это ненормально, все это порождает ситуацию, в которой русское национальное самосознание неизбежно будет приобретать оттенки несправедливо обиженного, дискриминируемого, лишенного собственного дома, в котором хозяйничают чужие – особенно на фоне свободного наплыва мигрантов чуждых культур из южных стран. Такое положение вещей – прямой путь к конфликту между русским национальным самосознанием и основами действующего государственного устройства. Русские должны увидеть в Конституции достойные гарантии своего положения как государствообразующей нации.

Как бы то ни было, убежден, что попытки написать новый текст Конституции «в подполье», в условиях, когда широкая дискуссия по этому поводу в рамках открытой политики и массовых СМИ невозможна, будет непродуктивной. Нужно действовать поэтапно:

Во-первых, разработать набор консенсусных поправок в главы 3-8 Конституции (о полномочиях президента, парламента, судах, местном самоуправлении и т.п.), которые могут быть приняты Федеральным Собранием на основе широкого согласия различных политических сил;

Во-вторых, провести широкое общественное обсуждение возможных новых вариантов Конституции как таковых – но это будет возможным уже только в условиях полной демократизации страны, и на это потребуется несколько лет.

Судя по итогам моих дискуссий с представителями самого широкого спектра различных ответственных политических сил, такой двухступенчатый подход мог бы быть вполне возможным, и позволил бы как избежать излишних шараханий и фатальных системных ошибок на начальном этапе демократизации страны, так и вовлечь уже по-настоящему широкие слои населения в долгую и непростую дискуссию о том, а каким вообще мог бы быть наш «идеальный» Основной закон.

Первая публикация – журнал «Вопросы национализма», № 15

Кафедра государственно - правовых дисциплин

по дисциплине Конституционное право зарубежных стран

Специальные парламентские процедуры

Москва– 2010

Введение

1. Контрольные процедуры

2. Парламентские расследования

Заключение

Список литературы

Введение

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Парламент проводит определенные процедуры.

Парламентская процедура - это юридически закрепленная совокупность правил, которая устанавливает порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, и на основании которой последний реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Парламентская процедура - демократическая процедура. Ее назначение - выявить волю большинства и оградить права меньшинства. Это порядок, при котором люди собираются на равных правах и на основе выработанных сообща и обязательных для всех правил избирают руководство и намечают линию поведения. Идея, положенная в основу парламентской процедуры, благородна. Она обладает тем преимуществом, что облекается в формы, ставшие почти совершенно единообразными, и поэтому при всех видах коллективного обсуждения находит целесообразное применение.

Но в своей работе, я хотела бы уделить внимание не так называемым основным процедурам парламента, а специальным. Целью своей работы считаю то, что мне, основываясь на мнениях ученых, уяснить для себя как существуют специальные процедуры парламента, какого их значение.

1. Контрольные процедуры

В связи с актуальностью современных конституционных положений об активной роли парламентов, разделении властей и необходимостью усилить подконтрольность исполнительных органов перед законодательными и общественным мнение, весьма востребованным и перспективным направлением в науке конституционного права стала разработка проблем теории и практики парламентского контроля, в особенности над исполнительной властью.

Контрольные процедуры - элемент деятельности парламента любого современного демократического государства, независимо от формы правления. К числу таких процедур относятся отчеты должностных лиц перед парламентом, контроль за делегированным законодательством, запросы и вопросы парламентариев, парламентские расследования. Проявлениями подотчетности исполнительной власти перед парламентом можно считать представление премьер-министромпарламенту докладов «об общем состоянии государственных дел и внешних сношений» (ст. 72 Конституции Японии); право палат требовать любую необходимую информацию от правительства и его департаментов (ст. 109 Конституции Испании).

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий и специальныхрасследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительствуили отдельным министрам.

Для примера, я рассмотрю процедуру отчета правительства и его должностных членов.

Эти процедуры в той или иной форме свойственны парламентам демократических государств независимо от формы правления. Последняя влияет лишь на возможный результат процедуры. Подотчетность правительства и министров парламенту не всегда, следовательно, означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность. Это часто имеет следствием то, что в конституциях государств с парламентарными и смешанными формами правления говорится только об ответственности, но не о подотчетности: и так, мол, ясно, что если есть первая, то есть и вторая. Для социалистических конституций, между прочим, было характерно указывать и то и другое, а подчас законодатель на всякий случай ограничивался указанием на подотчетность. Так, согласно ст. 92 Конституции КНР Государственный совет ответствен перед ВСНП и ему подотчетен, а в период между сессиями ответствен перед Постоянным комитетом ВСНП и подотчетен ему. Но такие нормы часто остаются мертвой буквой, ибо реально парламентской ответственности в социалистических странах не существует, а подотчетность если и реализуется, то в основном декоративно.

Баглай Л. Э. отмечает, что Испанская конституция установила в ст. 109, что палаты и их комиссии могут через своих председателей требовать любой необходимой им информации и помощи, в частности от Правительства и его департаментов. А согласно ст. 110 палаты и их комиссии могут требовать присутствия членов Правительства, а те, в свою очередь, имеют доступ на заседания палат и их комиссий, обладают правом быть выслушанными и могут ходатайствовать о том, чтобы должностные лица их департаментов давали информацию на таких заседаниях. Регламенты палат подробно урегулировали систему отношений между палатами и Правительством (как, впрочем, и некоторыми другими органами), связанных с отчетами и информацией. Так, Регламент Сената установил, что по сообщению или докладу Правительства после выступления члена Правительства дается по 10 мин для выступлений двух сенаторов в поддержку Правительства и двух – против него, а также для выступлений представителей парламентских групп, если они того пожелают. Доклады, которые должны представляться Сенату в обязательном порядке по закону, рассматриваются в форме, о которой решает председатель палаты по согласованию с ее бюро и позаслушании хунты представителей парламентских групп.

Теперь приведу пример парламентского контроля за делегированным законотворчеством.

В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.

Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего заседания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правительственное правовое предписание либо отменить его.

В Испании согласно Регламенту Конгресса депутатов обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в «Болетин офисьяль» (Boletin Oficial del Estado – официальный бюллетень государства).

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии(комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати.

Пример такой контрольной процедуры как запросы и вопросы парламентариев:

Это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а иногда и к иным государственным органам с требованием информации либо даже отчетов по какой-то конкретной проблеме, относящейся к их компетенции. Различие между парламентским запросом и вопросом заключается в следующем.

Запрос – это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев по крупной политической проблеме, которое включается в повестку дня заседания палаты. По запросу могут развернуться прения с возможным голосованием по оценке ответа. В странах с парламентарными и смешанными формами правления это может быть голосование по вопросу о доверии правительству или его члену. Возможно также создание следственной комиссии. Такой запрос часто именуется интерпелляцией (от лат. interpellatio – прерывание речи). Текст ее заблаговременно рассылается парламентариям и правительству, которое назначает день ответа.

Вопрос, который может быть устным или письменным, – это просьба парламентария об информации по какому-либо факту, обращенная к правительству или его члену. Вопросы должны быть краткими и не могут содержать какие-либо обвинения. Они представляются за один-два дня до заседания, регистрируются в специальном реестре, а в некоторых парламентах список вопросов печатается и доводится до сведения всех членов палаты и министров, которым предстоит отвечать. Регламенты, а иногда даже конституции предусматривают специальное время для ответов на вопросы. Так, часть вторая ст. 48 Конституции Франции гласит: «Хотя бы одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов Правительства». На устные вопросы министр отвечает кратко, обычно не более 5 мин, иногда просто: «Да» или «Нет», после чего парламентарий, задавший вопрос, может получить слово для 5-минутной реплики или для дополнительного вопроса. На письменные вопросы могут быть даны как устные, так и письменные ответы в течение установленного срока (в Японии этот срок – неделя, в Италии – 10 дней, во Франции – месяц); ответы публикуются в официальных отчетах о заседаниях палат.

Недостаточная действенность парламентского контроля не является сугубо российской проблемой. Миррой опыт показывает, что даже весьма подробная регламентация контрольных полномочий параламентов в конституционных актах (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бразилии, Румынии, Турции) или же законодательстве и регламентах палат парламентов (такой способ регламентации характерен для большинства демократических государств) – это еще не гарантия его действенности. Усложнение в современный период механизмов взаимоотношений законодательной и исполнительной власти может негативно сказаться на эффективности контрольных полномочий парламентов даже в государствах старой демократии и потребовать всестороннего реформирования парламентских институтов. Восприятие положительного зарубежного опыта в этой сфере представляет для России несомненную ценность.

2. Парламентские расследования

В России, как в любом современном демократическом государстве актуальна проблема проведения парламентских расследований. Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон. Включение в отечественную правовую систему института парламентского расследования, как эффективного инструмента и неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти, востребовано современным механизмом государственной власти, целесообразно и оправданно, диктуется необходимостью дальнейшей демократизации российского общества, потребностью совершенствования государственного устройства в условиях правового пространства, где права и свободы человека являются высшей ценностью, а на государстве лежит обязанность их обеспечения и защиты.

Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом. Нельзя не отметить, что данный институт включен и в правовые системы ряда стран СНГ (Грузия, Украина), а также нормативно закреплен в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Республике Татарстан.

Дать определение парламентского расследования, которое можно было бы с полным правом применить в отношении каждого государства, где данный институт функционирует, достаточно сложно. Общие закономерности сочетаются с большим количеством специфических черт, различных решений отдельных вопросов рассматриваемого института в разных странах. Можно предложить следующее «общее» определение. Парламентское расследование – это форма парламентского контроля над органами исполнительной власти, осуществляемого созданными в установленном порядке специальным временными комиссиями парламента, которые чаще всего расследуют обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями, а также факты грубого или массового нарушения прав и свобод граждан.

Вопрос о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру, проведения парламентских расследований, нашел различные решения в законодательстве зарубежных стран. Необходимое для возбуждения расследования количество инициаторов колеблется от 1/10 (в Турции) до 1/3 (в Латвии, Словении). Причина установления подобного «барьера» прежде всего связана с необходимостью не допустить использование института парламентских расследований в качестве инструмента грубой политической борьбы, которая может привести к дестабилизации обстановки в парламенте. С другой стороны, эти требования не должны стать непреодолимым препятствием для проведения расследования. Нельзя позволить силам, поддерживающим правительство в парламенте, блокировать любые попытки инициирования парламентских расследования. Представляется, что такой «золотой середины» является 1/3 или 1/6 от установленного числа депутатов для парламентов (при двухпалатной системе – для палат) с большой численностью (более 200 человек), и 1/3 или ¼ для небольших по численности парламентов (палат) .

Например в Российской Федерации помимо инициативной группы есть и другой субъект, который имеет право инициировать процедуру парламентского расследования. Это Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, указанных в ч.1 ст.4 Закона.

Органы парламентского контроля, уполномоченные проводить расследования, в разных государствах носят различные наименования. Как правило, это - следственный комитет (Австрия, ФРГ), парламентская комиссия (Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия) или специализированный комитет (комитет по проверке выборов в Швеции, комитет по вопросам обороны в ФРГ). В нашей стране в соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» органом, уполномоченным проводить парламентское расследование, является парламентская комиссия. Работа комиссий по расследованию не является новшеством для нашей страны. Такие комиссии создавались и действовали ранее. С 1989 г. по настоящее время было создано более 38 временных комиссий по расследованию обстоятельств, имеющих первостепенное значение для современного российского общества. Но закрепления их статуса в законе не было.

Процедура парламентского расследования включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий:

1.Возбуждение парламентского расследования.

2.Подготовка к проведению расследования.

3.Сбор и анализ информации.

4.Обнародование итогового доклада.

Все названные стадии парламентского расследования являются обязательными, а не факультативными, без любой из них расследование невозможно. Стадии, в свою очередь, могут быть разделены на несколько этапов, на каждом из которых совершается определенный объем действий.

Можно говорить о том, что большинство Конституций обходит стороной вопрос о сроках проведения парламентских расследований, что отражает сущность конституции как документа общерегулятивного характера. Однако действующая Конституция Турции устанавливает, что срок расследования не должен превышать двух месяцев. В большинстве стран мира предельный срок парламентского расследования, установленный специальными законами или регламентами палат парламентов, не превышает одного года, что соответствует принципу оперативности процессуальной деятельности. Ст. 5 ФЗ РФ «О парламентском расследовании» устанавливает, что срок подобного расследования «не может превышать один год со дня создания комиссии»

Существуют различные варианты решения вопроса об источнике закрепления права парламента на проведение парламентских расследований, о нормативно – правовом акте, детально регламентирующем процедуру их проведения, о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру парламентских расследований, о предельных сроках их проведения их проведения. Это свидетельствует о том, что единственно правильного варианта решения указанных проблем не сущесвует.

Анализ зарубежного законодательства по данному вопросу позволяет сделать вывод, что институт парламентских расследований в современной России сможет стать эффективным элементом парламентского контроля в случае демократизации норм российского законодательства, регламентирующего процедуру проведения парламентских расследований.

Характерный пример целостного конституционного регулирования парламентских расследований дает германский Основной закон. Его ст. 44 гласит:

«1. Бундестаг имеет право, а по предложению одной четверти своих членов обязан, учредить следственный комитет, который в публичном слушании собирает необходимые доказательства. Публичность может быть исключена.

2. К собиранию доказательств по смыслу применяются предписания об уголовном процессе. Тайна переписки, почтовых и телеграфных отправлений остается неприкосновенной.

3. Суды и административные власти обязаны оказывать правовую и ведомственную помощь.

4. Постановления следственных комитетов не подлежат рассмотрению в суде. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств дела, на которых основывается расследование».

Кроме того, следует упомянуть ч. 2 ст. 45-а Основного закона, согласно которой комитет Бундестага по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан провести расследование по делу.

Примечательно, однако, что в Регламенте Бундестага о следственных комитетах ничего не говорится: конституционные нормы, стало быть, считаются достаточными. Профессор Мюнхенского университета Петер Бадура отмечает, что характерной чертой функционирования этого института является расследование злоупотреблений, причем не только в сфере исполнительной власти.

Широко известна расследовательская деятельность комитетов и подкомитетов Конгресса США и его палат. Хотя в Конгрессе нет устных и письменных вопросов, тем более интерпелляций, комитеты и подкомитеты наделены серьезными полномочиями в области контроля за соответствующими министерствами и иными органами и учреждениями. Они вправе истребовать необходимые документы и материалы, могут вызывать повестками на проводимые ими слушания любое лицо, включая Президента США, для допроса в качестве свидетелей.

Но комитеты и подкомитеты окончательных решений не принимают, а доводят собранную ими информацию до сведения палат, которые могут передать дело в суд, уменьшить в порядке санкций бюджетные ассигнования соответствующему ведомству или осуществить процедуру импичмента.

Регламент французского Национального собрания предусматривает, что следственные или контрольные комиссии образуются Собранием путем принятия резолюции, должным образом предложенной и направленной в компетентную комиссию. В предложении следует точно указать либо подлежащие расследованию факты, либо государственные органы или государственные предприятия, деятельность которых должна быть проверена комиссией по контролю. Компетентная комиссия представляет доклад по предложению в месячный срок. Следственная или контрольная комиссия создается на основе пропорционального представительства фракций и должна насчитывать не более 30 депутатов. В ее состав не могут назначаться депутаты, подвергавшиеся уголовному или дисциплинарному наказанию за нарушение правил секретности в связи с работой какой-либо комиссии, которая учреждалась во время той же легислатуры.

Внесении предложения создать следственную комиссию председатель Собрания уведомляет министра юстиции. Если тот сообщит, что по упомянутым фактам уже ведется судебное расследование, то вопрос о создании комиссии не может быть поставлен на обсуждение палаты, а начавшееся обсуждение немедленно прерывается. Если предварительное расследование началось после образования комиссии, то по получении соответствующего сообщения министра юстиции председатель Собрания извещает об этом председателя комиссии, который немедленно прекращает ее деятельность. Таким образом, парламентское расследование не может конкурировать с судебным, тем более подменять его.

Заключение

Таким образом, можно сделать вывод о том, что особые процедуры связаны с отрешением от должности президента некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц дол жен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).

Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.

Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора, сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту - в зависимости от характера договора. При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона.

Список литературы

1. ФЗ РФ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»: ФЗ от 27 дек. 2005г. № 196 – ФЗ // Рос. Газета 2005.№ 294. 29 декабря

2. Закон Республики Татарстан от 07.02.1996 г. №415 «О комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан»

3. Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005. – 675 с.

4. Баглая Л. Э. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. – 584 с.

5. Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ//Право и политика. 2003. - №10

6. Кочнева А.А.Парламентский контроль над правительством.// Актуальные проблемы рос Кукеев А.К. Депутатский запрос как форма парламентского контроля.// Актуальные проблемы современной науки 2005. № 3. сийского права. 2007. №1.

7. Малумов А. Ю, Малумов Г. Ю. Комментарий к Федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный). М.,2007. – 117с.

8. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М.: Белые альвы, 1996.- 590 с.

9. Прудников А.С. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций. Ч. 1. М.: МосУ МВД России, 2007. – 487 с.

10. Трошев Д. Б. Возбуждение парламентского расследования.// Актуальные проблемы российского права. 2007. №2.

11. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. Т. 3. Часть особенная. Страны Европы. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1997. – 562 с.

Кочнева А.А.Парламентский контроль над правительством.// Актуальные проблемы российского права. 2007. №1. С. 3

Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005. С. 190.

Баглая Л. Э. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 101.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М.: Белые альвы, 1996. С. 276.

Кукеев А.К. Депутатский запрос как форма парламентского контроля.// Актуальные проблемы современной науки 2005. № 3. С. 2.

Прудников А.С. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций. Ч. 1. М.: МосУ МВД России, 2007. С. 170.

Закон Республики Татарстан от 07.02.1996 г. №415 «О комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан».

Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ//Право и политика. 2003. - №10. - С. 39

Малумов А. Ю, Малумов Г. Ю. Комментарий к Федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный). М.,2007. С.28.

Трошев Д. Б. Возбуждение парламентского расследования.// Актуальные проблемы российского права. 2007. №2. С. 2.

О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 27 дек. 2005г. № 196 – ФЗ // Рос. Газета 2005.№ 294. 29 декабря

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. Т. 3. Часть особенная. Страны Европы. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1997. С. 278.

Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М., 2005.С. 109.

Конституционное право как отрасль Российского права
- Понятие конституционного права как отрасли права
- Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды
- Конституционно-правовые отношения: понятие, субъекты и объекты
- Конституционно-правовое принуждение
- Система конституционного права
Конституционное право как наука
- Наука конституционного права: понятие и предмет исследования
- Источники и методология науки конституционного права
- Развитие науки конституционного права
- Конституционное право как учебная дисциплина
Источники конституционного права
- Конституционные источники
- Законодательные источники
- Подзаконные и локальные источники
- Судебные источники
- Договорные источники
- Международные источники
Конституция Российской Федерации
- Конституции: понятие, сущность, функции
- Виды конституций
- Конституционное развитие российского государства
- Конституция Российской Федерации: юридические особенности
- Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации
- Осуществление Конституции и конституционное правосознание
Основы конституционного строя Российской Федерации
- Понятие основ конституционного строя
- Основные конституционные начала публичной власти в Российской Федерации
- Конституционные принципы федеративного устройства
- Основные конституционные начала общественного устройства
Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования
- Достоинство человека в контексте современной российской истории
- Достоинство человека в ретроспективе философско-правовой мысли
- Достоинство человека в отечественной политико-правовой мысли
- Неотъемлемость и юридические свойства достоинства как субъективного права человека
Конституционное положение человека и гражданина: понятие, конструкция, содержание
- Правовое и конституционное положение человека и гражданина
- Юридическая конструкция и содержание конституционного положения человека и гражданина
- Конституционные права, свободы, обязанности человека и гражданина
- Условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
- Юридические гарантии конституционных прав и свобод
- Принципы конституционного положения человека и гражданина
Отношения гражданства
- Понятие российского гражданства
- Принципы гражданства
- Признание гражданства
- Приобретение гражданства
- Прекращение гражданства
Конституционный статус иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев
- Иностранные граждане, лица без гражданства
- Беженцы и вынужденные переселенцы
Право граждан на объединение
- Право на объединение
- Негосударственные организации
- Некоммерческие организации
- Общественные объединения
- Способы учреждения, реорганизации и прекращения общественных объединений
- Политические партии
Свобода совести, вероисповедания
- Свобода совести, вероисповедания и конфессионально-публичное право
- Религиозные объединения: понятие и виды
- Способы учреждения, реорганизации и прекращения религиозных объединений
Свобода мысли и слова
- Свобода мысли и слова: понятие и содержание
- Конституционно-правовой режим гласности
- Правовое положение средств массовой информации
Право граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
- Общая характеристика права граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
- Формы осуществления права граждан на публичные мероприятия
- Реализация права граждан на публичные мероприятия
Конституционно-правовое положение национальных меньшинств в Российской Федерации
- Национальные меньшинства в России
- Международно-правовые основы статуса национальных меньшинств
- Защита национальных меньшинств в российском праве
Теория государственного устройства
- Понятие государственного устройства
- Унитарные государства и унитарные государства с законодательно-территориальными автономиями
- Федерация: понятие, виды
Юридическая природа Российской Федерации
- Российская Федерация - суверенное - федеративное государство
- Становление федерации в России и ее особенности
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
- Эволюция статуса субъектов Российской Федерации
- Признаки субъектов Российской Федерации
- Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации
- Классификация субъектов Российской Федерации
- Изменение состава субъектов Российской Федерации
Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
- Понятие административно-территориального устройства
- Становление и правовое регулирование административно-территориального устройства
- Населенные пункты. Виды административно-территориальных единиц
- Административно-территориальные преобразования. Административно-территориальный процесс
Система органов государственной власти в Российской Федерации
- Понятие органа государственной власти
- Система органов государственной власти
- Виды органов государственной власти
Президент Российской Федерации
- Понятие института президентуры. Место Президента в системе федеральных: органов государственной власти
- Порядок занятия должности Президента
- Компетенция Президента
- Акты Президента
Федеральное собрание Российской Федерации
- Из истории российского парламентаризма
- Статус Федерального Собрания. Основы его организации и состав
- Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы
- Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
- Внутренняя организация палат Федерального Собрания
- Правовое регулирование роспуска Государственной Думы
Федеральный законодательный процесс
- Законодательная компетенция федеральных органов государственной власти
- Внесение законопроектов в Государственную Думу
- Рассмотрение законопроектов Государственной Думой
- Рассмотрение законов в Совете Федерации
- Повторное рассмотрение законов, отклоненных Советом Федерации
- Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом
Правительство Российской Федерации
- Правительство Российской Федерации - орган государственной власти
- Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти
- Состав Правительства, порядок его формирования и прекращения деятельности
- Структура государственных должностей в Правительстве
- Компетенция Правительства
- Правовые акты Правительства
- Организационно-правовые формы деятельности Правительства
Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
- Право граждан на судебную защиту
- Конституционные принципы организации и деятельности судебных органов
- Система органов судебной власти
Конституционные основы прокурорского надзора в Российской Федерации
- Место прокуратуры в системе государственных органов
- Система органов прокуратуры
- Принципы организации и деятельности прокуратуры, функции ее органов
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
- Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Избирательное право и избирательные системы Российской Федерации
- Понятие и значение выборов, их виды
- Понятие и принципы российского избирательного права
- Избирательные системы
- Источники российского избирательного права
- Тенденции развития избирательного права в Российской Федерации
Выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
- Выборы Президента Российской Федерации
- Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Выборы в субъектах Российской Федерации
- Процесс становления региональных избирательных систем
- Избирательные системы субъектов Российской Федерации
- Основные и дополнительные гарантии избирательных прав граждан
Референдум как форма народовластия
- Понятие референдума и право граждан на участие в референдуме
- Предмет референдумов
- Порядок организации и проведения референдума
Конституционно-правовые основы местного самоуправления
- Понятие и принципы местного самоуправления
- Законодательные основы местного самоуправления
- Территориальные и организационные основы местного самоуправления
- Финансово-экономические основы местного самоуправления

Из истории российского парламентаризма

Появление в России профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Отдельные элементы народного представительства существовали в Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве. Однако первой попыткой учредить регулярные представительные органы считается созыв в 1550 г. Земского собора, принявшего Судебник.

В XVI-XVII вв. (в годы правления Ивана IV, Федора I, Бориса Годунова, в период Смуты, а также при первых Романовых - Михаиле и Алексее) в России формируются и действуют органы сословного представительства - Боярские думы, Земские соборы. В условиях укреплявшегося самодержавия они выполняли функции представительства общественных сил и отражали специфические местные интересы.

К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов (равно как и церковных) ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала XX в. (до формирования первой выборной Думы) выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.

Социальный и политический режим, введенный Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он, как это ни парадоксально, в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30-х гг. XVIII в. (после смерти Петра I) русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.

В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества.

В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается земство - все сословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. Наконец, 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная Дума - первый российский общенациональный парламент. В 1906-1917 гг. были избраны четыре Государственных Думы, но лишь одна из них (третья) отработала полный срок.

Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка всего государственного устройства выдвинули новый тип народного представительства - Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей.

На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

Однако было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране.

Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988-90-х гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система:- избираемый всенародно" Съезд народных депутатов и

формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет. Выборы Съезда народных депутатов СССР (1989 г.) и Съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили, хотя и не без некоторых архаичных ограничений, но вполне демократично, на альтернативной основе, и стали важным шагом в развитии системы народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 марта 1990 г., провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию ст. 6 Конституции РСФСР, устранив из нее упоминание о руководящей роли коммунистической партии.

После выборов Президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., шестой Съезд народных депутатов постановлением от 21 апреля 1992 г. закрепил в Конституции РФ разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти.

Реально страна переживала переходный период, когда, с одной стороны, сохранялся «полновластный» Съезд народных депутатов, а с другой - существовали Президент, двухпалатный Верховный Совет, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, действовавшие фактически на основе принципа разделения властей. Противостояние обострилось в результате борьбы между Президентом, Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшейся на фоне экономического кризиса, вызванного попыткой проведения радикальных экономических реформ.

Провозгласить и закрепить в Конституции принцип разделения властей оказалось значительно легче, чем научиться управлять в соответствии с этим принципом, предполагающим высокую правовую культуру всех участников конституционного процесса.

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 г., завершившийся вынесением на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. ныне действующей Конституции РФ.

По сравнению с предыдущей в действующей Конституции РФ принцип разделения властей реализован более последовательно и - полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочии парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента и др.

Продвижение России по пути создания гражданского общества и правового государства приведет, по-видимому, к совершенствованию ряда институтов и положений ныне действующей Конституции, в частности, к укреплению самостоятельности и ответственности Правительства и расширению полномочий палат Федерального Собрания.

Примеры парламентского решения государственных проблем. Сочинение: Специальные парламентские процедуры. Как классифицируются политические режимы

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Алексеев Денис Борисович

Topical Problems of Parliamentary State Control

Текст научной работы на тему «Актуальные проблемы парламентского государственного контроля»

Из истории российского парламентаризма