Зарубежный опыт местного самоуправления статья. Курсовая работа зарубежный опыт мсу. Общие основы системы местного самоуправления в Европе

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

План

Введение 3
5

Вывод 31
33
Введение

Концепция местного самоуправления зарубежных стран исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами (Заключена в мае 1990 г. в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписана представителями 23 государств - в том числе Финляндской Республики, Королевства Норвегия, Королевства Швеция ). Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления (European charter of local government ) , принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Европейская хартия о местном самоуправлении включает в себя статьи, касающиеся конституционных и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту См.: ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466. .

Исходя из принципов правового государства, Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает право местных органов самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Она же предусматривает общие для рассмотренных ниже государств принципы местного самоуправления.

Общие основы системы местного самоуправления в Европе

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д См.: Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2000. . Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

Структура органов местного самоуправления за рубежом - включает в себя два вида органов:

* во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам;

* во-вторых, исполнительный (единоличный - мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный - комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений.

Основные модели местного самоуправления

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

Ш высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

Ш отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

Ш сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;

Ш определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

Ш ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Скандинавская модель (Дания, Финляндия) См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. и некоторые другие.

Местное самоуправление в Финляндии

Об истории местного самоуправления в Финляндии

Если посмотрим более конкретно на основные моменты истории, то местное самоуправление в Финляндии возникло в период с 1865 г. до 1873 г. в нескольких городах, еще в составе России. Местное самоуправление в Финляндии было сформировано в условиях кризиса экономики и государства, вызванного поражением в Крымской войне. В начале XX в. местному самоуправлению в Финляндии были предоставлены достаточно широкие полномочия во многом благодаря кризису в стране, вызванному только что завершившейся гражданской войной. Начиная с того периода эти задачи развивались, начали разрабатываться соответствующие положения для создания так называемых муниципальных советов и создания местных органов самоуправления, которым было дано право заниматься налогообложением.

В 1917 г., когда Финляндия стала независимой страной, было принято и новое законодательство о местном самоуправлении. Местные советы тогда избирались на основе прямого тайного голосования с пропорциональным участием, то есть пропорционально населению того или иного административного объединения. Это право было зафиксировано в Конституции Финляндии. После второй мировой войны местное законодательство получило развитие. Был принят закон об основах местного самоуправления. Положения, касающиеся муниципалитетов и коммун, были объединены в один закон. Был создан один закон о муниципалитетах и коммунах Финляндии. Местные органы самоуправления действуют в соответствии с положениями этого документа.

Затем в 1977 г. был принят новый закон о местном самоуправлении с учетом различий муниципалитетов и коммун по размеру, по количеству населения. Были внесены определенные дополнения в объем задач, которые решают более крупные муниципалитеты и коммуны.

С 1989 по 1995 гг. был очень важный период развития законодательства о местном самоуправлении, вообще по вопросам отношений между органами местного самоуправления и федеральными властями См.: Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001. . Был проведен очень важный эксперимент в том направлении, чтобы местные власти получили большие полномочия в решении тех дел, которые относятся к их ведению.

Теория и практика местного самоуправления в Финляндии

Сегодня в Финляндии существует более сложившаяся, более предсказуемая, более управляемая экономическая и социальная среда, в которой действуют органы местного самоуправления, чем в России. Но еще в начале, и даже в середине ХХ в., после второй мировой войны, и в Финляндии, и в Швеции, и в других северных странах среда была не такой благоприятной. Прогресс, достигнутый органами местного самоуправления впечатляет и заслуживает профессионального анализа.

В Финляндии на протяжении второй половины XX века формировался тот же тип государства, что складывается сейчас и в России: демократическое социально ориентированное государство. Несмотря на то, что в Финляндии за основу была взята модель государства всеобщего благоденствия, в то время как в России идет формирование собственного пути развития, параллели здесь более чем очевидны.

Последняя крупная работа о местном самоуправлении в Финляндии была переведена на русский язык в 1985г См.: Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1995. . 61 Среди более новых работ следует выделить статью В.А. Ачкасова. В Финляндии основным теоретиком местного самоуправления, начиная с 1950-х и заканчивая 1990-ми годами, является К. Стольберг, а также представители его научной школы, например, Р. Харисало См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

В Финляндии местное управление основывается на принципе самоуправления граждан, проживающих на территории муниципалитета . Это самоуправление гарантируется конституцией Финляндии и коммунальным законом 1995 г. Население выбирает органы местной власти - муниципальные советы. Фундаментом для эффективной деятельности местного самоуправления является право муниципалитетов устанавливать собственные налоги. По существу, муниципалитеты предоставляют все основные виды общественных услуг населению.

Основным правовым актом, определяющим порядок формирования местных бюджетов в Финляндии, является коммунальный закон 1995 г. Кроме того, ряд норм содержится в специальном законодательстве - финансовом, налоговом и т.д. Коммунальный закон детально регулирует деятельность органов местного самоуправления. Он содержит нормы, касающиеся регламента деятельности местных органов, бухгалтерского учета и отчетности, и иные положения, которые в России, как правило, регулируются уставами органов местного самоуправления конкретных городов и иных населенных пунктов.

Для выполнения указанных задач в бюджет закладываются ассигнования, предназначенные для решения задач социально - экономического развития территорий, и приходная смета. В соответствии с параграфом 65 коммунального закона ассигнования и приходную смету можно учитывать в валовом или чистом объеме. В бюджете должен в обязательном порядке содержаться раздел затрат на инвестирование.

В отличие от Российской Федерации, где в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления отделены от государства, в Финляндии они включены в систему общегосударственного управления. Параграф 50 конституции Финляндии определяет, что "для общего управления Финляндия разделена на губернии, уезды и коммуны".

На региональном уровне существуют так называемые региональные совместные муниципальные советы, создаваемые по направлениям деятельности. Совместные муниципальные советы являются образованиями, не зависимыми от своих членов - муниципалитетов, с собственными финансами и органами управления. Эти муниципальные советы финансируются членами - муниципалитетами, которые получают для этого государственные субсидии. Такие советы создаются для решения конкретных задач на постоянной основе.

На местном уровне страна поделена на 455 муниципалитетов, 102 из которых - городские и 353 - сельские, но с юридической точки зрения они не имеют каких-либо функциональных различий, выполняют одинаковые обязанности по предоставлению услуг местному населению и обладают одинаковыми правами.

Местное самоуправление основывается на управлении представителями муниципалитетов. Этот вопрос гарантируется в Финской Конституции. Каждые 4 года жители избирают представителя местного самоуправления. Проблема выработки решения имеет публичный характер, и все жители района имеют право получать всю информацию, относящуюся к выборам.

В настоящее время созданы достаточные основы для привлечения государственного финансирования для обеспечения работы местных властей. Советы представителей, которые избираются на муниципальном уровне, в свою очередь избирают правление. В Финляндии советы представителей избираются ежегодно каждые 4 года общим голосованием. Порядка 55% избирателей участвуют в голосовании.

В Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996. .

Самым важным моментом, относящимся к службе социального обеспечения, которую выполняют местные власти, являются вопросы образования, социальной защиты, здравоохранения, содержания инфраструктурных объектов в том или ином регионе. Местные власти занимаются содержанием школ, гимназий, общеобразовательных и других учебных заведений. Они также занимаются вопросами содержания библиотек и объектов культуры. Другими задачами являются уход за инвалидами, за больными, за престарелыми людьми, выполнение других социальных задач.

Местные власти также обеспечивают содержание поликлиник, профилактику, лечение заболеваний, стоматологическое обслуживание. Местные органы самоуправления отвечают за управление землепользованием и строительством своей территории, а также за состояние улиц. Помимо этого они занимаются вопросами обеспечения надлежащего функционирования коммунального хозяйства, водоснабжения и защиты окружающей среды. Аналогичная ситуация имеется и в других северных странах: в Швеции, Норвегии, в Дании. В некоторых странах Европы задачи органов местного самоуправления не такие большие. Но самое главное, на что надо обратить внимание, местные органы самоуправления на самом низком уровне решают меньший объем задач, чем на более высоком уровне, где больше население. У нас 448 муниципалитетов и коммун. Они решают самые различные задачи. Все определяет количество жителей. Самые малые муниципалитеты - порядка 100-150 человек, а самые крупные - где-то до 500 тыс. чел., например, когда речь идет о таких крупных муниципальных городах, как Хельсинки См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

Огромный блок вопросов относится к так называемому налогообложению. Местные органы самоуправления имеют право облагать налогом местное население в размере от 17,5% до 20% в зависимости от региона (в реальности существует очень много различных видов местных налогов: подоходный налог, налог на недвижимость, по кредитам и т.д.).

Местный бюджет складывается из четырех источников - налогов, платы за услуги, государственных дотаций и кредитов. Более половины его (52 процента) покрывают налоговые поступления. В Финляндии есть волостной налог, он колеблется между 15 и 19,5 процента.

Значительная часть дотаций (14 %) предусмотрена на управленческие расходы. Если местная власть инициирует какой-либо крупный хозяйственный проект, стройку объектов культурного или спортивного назначения, часть расходов на них может взять на себя государство.

Важнейшая задача местного самоуправления - обслуживать население территории. Этим заняты более 400 тысяч человек. Получается, что местное самоуправление - самый крупный работодатель в Финляндии. Люди работают в сферах здравоохранения, социальной помощи и школах. На оплату их труда уходит две трети общих административных расходов самоуправлений, 40 % бюджета местной власти. На первом месте стоит социальное обеспечение и здравоохранение (44 %). Школа и культура съедают около четверти. Остальные расходы на деятельность составляют 14 %, инвестиции - 10 %, возвраты по кредитам - 3 %, прочая - 6 % См.: Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2002, N 18. .

В последнее время были приняты еще несколько законодательных положений, которые позволяют муниципалитетам создавать свои внутренние органы управления для решения задач, связанных с оказанием услуг населению. Вопросы, связанные с жизнеобеспечением, с управлением различными инфраструктурными объектами решаются в каждом муниципалитете с учетом их специфики. И эти задачи решает правление, которое избираются соответствующими уполномоченными представителями, которые в свою очередь избираются населением на всеобщих выборах того или иного муниципального района См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. .

В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество.

Крупнейшей партией на муниципальном уровне является Центристская партия, которая имеет в своих рядах в Финляндии 4 тыс. 765 советников на местном уровне. Демократическая партия также имеет своих представителей, 2672 советника работают на местном уровне. Правая партия имеет 2285 представителей. Шведская национальная партия имеет на уровне муниципалитетов 562 представителя. Левая партия имеет немногим более 200 представителей. Местные власти не занимаются, естественно, партийной деятельностью на местном уровне, но на центральном уровне партии отчисляют определенные средства для решения тех или иных задач на местах.

Представители этих национальных партий входят в состав правления на местном уровне. Таким образом, получается так, что на уровне местного самоуправления имеется возможность объединить усилия представителей всех политических сил для решения тех или иных задач с тем, чтобы сгладить какие-либо разногласия, которые возникают между этими политическими партиями на национальном уровне.

Вопрос подготовки специалистов для органов самоуправления имеет огромное значение, и он решается на уровне вузов, колледжей, курсов переподготовки.

Система местного самоуправления в Швеции

История местного самоуправления в Швеции

В Швеции существует богатый опыт местного самоуправления, накопленный ещё с 8-9-го веков. С 1319 г. местное самоуправление в Швеции прошло в своем развитии несколько этапов, правовые координаты каждого из которых устанавливались статутными законами об этом важнейшем институте народовластия. Уже в средние века в городах и сёлах этого государства сформировалась целостная самоуправляющаяся система. Тогда первая Конституция Швеции гарантировала личную и хозяйственную свободу крестьян, а также их право влиять на разрешение вопросов общегосударственного значения.

Вскоре постепенно местное самоуправление проникло не только в светскую, но и в церковно-религиозную сферу шведского общества.

Существенное влияние на развитие местного самоуправления Швеции оказали коммунальные реформы 1862 года. В результате них было разграничено церковное и светское самоуправление, а также были образованы ландстинги См.: Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. .

В настоящее время Швеция относительно децентрализованное государство, т.е. в нём на местах параллельно с органами местного самоуправления функционируют местные органы исполнительной власти.

Общие принципы устройства системы местного самоуправления в Швеции

Комплексное изучение местного самоуправления Швеции позволяет увидеть его характерные черты, основные тенденции развития, особенности применения права в этой сфере, постичь живое развитие правового регулирования, дает возможность исследовать правовую конкретику, отражающую данное сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей страны.

Очевидно, что опыт функционирования шведской модели местного самоуправления вызывает большой теоретический и практический интерес, так как эта модель местного самоуправления социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне. Изучение элементов правового регулирования местного самоуправления в Швеции позволяет задуматься о путях развития и совершенствования местного самоуправления в России, особенно сегодня, когда осуществляется реформа местного самоуправления в нашей стране.

В отечественной юридической науке изучением отдельных вопросов, касающихся местного самоуправления в Швеции, занимались такие исследователи, как Д.В Агапова, М.А. Исаев, А.С. Комаров, Царкасевич, Н.Э. Шишкина и др.

В то же время конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Швеции явилось предметом исследования в многочисленных работах шведских правоведов, изданных на шведском и английском языках. Среди большого количества этих авторов следует упомянуть таких видных шведских исследователей, как Г. Густавссон, Б. Ерикссон, У. Ессен, К. Колам, С. Хэггрут.

По форме правления Швеция конституционная монархия. Реальная исполнительная власть в государстве принадлежит Кабинету Министров, формируемому парламентом (риксдагом). По форме государственного устройства Швеция унитарное государство. Административно-территорильное деление трёхзвеное: лен-ландстинг-коммуна. В своей структуре Швеция делится на 24 лена, представляющих 23 ластинга, включающих в себя 288 коммун См.: Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007. .

На общегосударственном уровне проблемами местного самоуправления занимаются риксдаг, Кабинет Министров Швеции, министерства и специализированные государственные агентства.

На региональном уровне (лен) параллельно функционируют губернатор, возглавляющий административный совет (представитель государства в лене) с одной стороны, и регион совет, формирующий свой исполнительный орган, с другой стороны, а также административные службы государства.

На первичном уровне параллельно коммунальному совету функционируют местные органы исполнительной власти.

Основной объём проблем местного значения возложен на коммуны. Так, к их ведению относятся: планирование и благоустройство соответствующих территорий, организация спасательных служб, гражданской обороны, общественный транспорт, водоснабжение, энергоснабжение, культурное развитие и организация досуга граждан, социальное обеспечение, рациональное использование земли, а также частичное разрешение таких вопросов общегосударственного значения как образование и охрана окружающей природной среды. Последние вопросы также распределены между ландстингами и ленами, ну и относятся ещё к компетенции центральных органов государственной власти.

Местное самоуправление Швеции основывается на таких принципах:

Ш обеспечение свободного выражения воли граждан и всеобщего избирательного права;

Ш право на принятие всех решений в коммуне принадлежит собранию избранных её представителей (совету);

Ш все вопросы принципиального и общего значения разрешаются муниципальным собранием;

Ш каждый представительный орган самоуправления должен иметь свой же формируемый им исполнительный орган;

Ш органам местного самоуправления разрешено самостоятельно взимать с плательщиков собственные налоги.

Кроме того, в Швеции каждый член коммуны, при условии несогласия с каким-либо решением муниципального совета, вправе обжаловать это решение в судебном порядке. В дополнение к этому, каждый налогоплательщик имеет право ознакомиться о законности расходования муниципальным советом средств местного бюджета.

Материально-финансовую основу местного самоуправления Швеции составляют:

Ш объекты права коммунальной собственности;

Ш собственные местные налоги;

Ш госсубсидии, дотации (либо на финансовое выравнивание, либо для реализации конкретных целей);

Ш средства граждан, предоставляемые за конкретные муниципальные услуги;

Ш доходы с продаж;

Ш местные займы.

Общую структуру налогообложения в местном самоуправлении определяет государство. Коммуны и лены регулируют объём налоговых поступлений, устанавливая соответствующие ставки.

Основой местных налогов в Швеции являются личные налоги граждан членов соответствующих коммун.

С 1995 года в Швеции установлена система финансового выравнивания доходов коммун на основе таких критериев, как климатические условия, плотность населения социальная структура коммуны. В основе этой системы средне налогооблагаемый доход в целом по государству.

Данная система финансового выравнивания является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления.

Специфика Шведской модели местного самоуправления

Шведская конституционно-правовая модель местного самоуправления является социально ориентированной, основные принципы которой развивались с учетом исторических, культурных и правовых традиций этой страны. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Специфика модели местного самоуправления в Швеции заключается в том, что, с одной стороны, шведское законодательство детально регламентирует многие процедурные вопросы деятельности органов местного самоуправления (в частности, порядок внесения вопросов на рассмотрение представительного органа, принятие решений и процедура голосования по ним), а с другой стороны, муниципальным образованиям предоставлено полномочие самостоятельно определять собственную систему органов власти и должностных лиц (в связи с чем она существенно различается в муниципальных образованиях).

Одной из отличительных черт конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции является то, что решения представительного органа муниципального образования не подлежат прямому контролю со стороны государства даже по вопросам принципиального характера , имеющим наиболее важное значение для развития муниципального образования (определение целей и направлений деятельности, бюджет, налоги, назначение референдума и др.), за исключением их судебного обжалования жителями муниципального образования, а также контроля государства за реализацией муниципальными образованиями полномочий, возложенных на них Парламентом Швеции или Правительством Швеции. Подобная система предоставляет муниципалитетам и муниципальным округам большую свободу деятельности См.: Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008. .

Особенностью финансового обеспечения местного самоуправления в Швеции является то, что основная часть расходной части бюджетов муниципальных образований покрывается за счет доходов от муниципальных налогов. Таким образом, зависимость муниципальных бюджетов от внешних источников финансирования значительно сокращается, поскольку финансовая обеспеченность муниципальных образований осуществляется за счет привязки муниципальных бюджетов к системе муниципальных налогов и повышения экономической значимости последних.

Роль государства в Швеции в системе финансового развития местного самоуправления заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет так называемого отрицательного трансферта, выражающегося в перераспределении средств муниципальных образований, а также за счет предоставления им государственных дотаций. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов и муниципальных округов обусловлено необходимостью предоставления населению, проживающему на их территории, одинакового объема услуг независимо от доходов муниципального образования, а также других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране.

Еще одной из отличительных особенностей модели местного самоуправления в Швеции служит наличие на местном уровне большого количества муниципальных партий , чья деятельность, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного самоуправления, формируется на партийно-пропорциональной основе. Также отличительной чертой конституционно-правовой модели взаимоотношений политических партий и муниципальных образований в Швеции служит то, что муниципальные образования (наравне с государством) наделены правом финансировать деятельность политических партий, тем самым напрямую оказывая влияние не только на их деятельность, но и на политическую ситуацию в стране.

Взаимодействие муниципальных образований с государственной властью в основном происходит через национальные ассоциации муниципальных образований, которые заключают с Правительством Швеции соглашения по различным вопросам и имеют своих представителей в большинстве центральных органов государственной власти.

Ассоциации муниципальных образований, действующие на правах общественных объединений, напрямую не влияют на решение отдельными муниципальными образованиями вопросов местного значения, так как акты этих ассоциаций имеют рекомендательный характер. Однако поскольку рекомендации национальных ассоциаций разрабатываются при участии Правительства Швеции, то на практике все муниципальные образования всегда придерживаются рекомендаций таких объединений.

Первый уровень местного самоуправления в Швеции представлен 290 муниципалитетами (коммунами) и осуществляется на местном уровне публичной власти, а второй уровень местного самоуправления представлен 20 муниципальными округами (ландстингами) и осуществляется на региональном уровне публичной власти.

В связи с тем, что государственное управление в Швеции в большой степени децентрализовано, основная часть ответственности в области социального обеспечения, здравоохранения, образования, экологии и других сферах ложится на муниципальные образования. В данных сферах государство осуществляет общее законодательное регулирование и частичное финансирования в рамках системы государственных трансфертов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Отличительной чертой контрольно-ревизионной деятельности в муниципальных образованиях Швеции является то, что она осуществляется не профессиональными аудиторами, а членами собрания уполномоченных, избранными в качестве аудиторов. Таким образом, в определенной степени эта деятельность является инструментом внутреннего демократического контроля.

В пределах политической системы на национальном, региональном и местном уровнях в Швеции политические партии являются важнейшим объединяющим фактором для реализации национальной и местной политики. Как правило, на региональном и местном уровне общенациональные политические партии имеют свои отделения, представляющие партийные интересы в муниципальных образованиях. Политические программы общенациональных партий включают в себя специальные разделы, посвященные местному самоуправлению, в которых четко излагаются основные направления политики на местах и особые стратегии развития местного самоуправления.

Деятельность муниципальных партий, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, а с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления Швеции является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного

Соотношение местного самоуправления и государственной власти в Норвегии

Законодательная власть осуществляется стортингом (165 депутатов), избираемым всеобщим равным и тайным голосованием по пропорциональной системе сроком на 4 года. На первой сессии стортинга депутаты избирают из своего состава 1/4 депутатов, образующих лагтинг, в качестве высшего совещательного органа, остальные составляют одельстинг. Исполнительная власть формально принадлежит королю, который назначает Государственный совет (правительство), формируемый, как правило, из партий парламентского большинства. Вся полнота исполнительной власти на практике принадлежит правительству, возглавляемому премьер-министром.

Управление в фюльке (провинциях) осуществляет назначаемый королём фюлькесман (губернатор), при нём имеется фюлькестинг (областной совет), состоящий из председателей советов сельских и городских коммун. В каждой коммуне имеется выборный орган местного самоуправления - собрание представителей.

Норвегия разделена на 19 округов и 434 муниципалитета. Окружные власти и муниципальные советы самоуправления делегируются государством, их права и обязанности представлены законодательством, а не Конституцией. Государственная власть на местном уровне напрямую представлена окружными губернаторами. Муниципалитеты являются самым важным звеном местной государственной администрации. Они несут ответственность за систему начального и среднего образования, социальные услуги, муниципальные дороги, водообеспечение и канализационную систему, а также районирование территорий. Старшие классы средней школы и некоторые технические службы подчиняются окружной администрации. Каждый из этих уровней власти финансируется посредством местного налогообложения, пошлин и местных предпринимателей, а также частично за счет отчислений центральных органов власти и других государственных институтов.

Округи представляют собой традиционное административное деление, сохранившееся со времен Средневековья и викингов, когда местные окружные советы (“fylkesting”) обладали значительной властью. Система местного самоуправления, сложившаяся в Средневековье, начала постепенно разрушаться после того, как Норвегия стала единым государством. При вступлении в унию с Данией власть, возглавляемая королем, стала централизованной. В 1837 году было вновь введено местное самоуправление в муниципалитетах См.: Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2000. .

Во главе округов и муниципалитетов находятся выборные советы . Выборы проходят раз в четыре года. Избирательные мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства, и их число варьируется от 13 (в муниципальных советах) и 25 (в окружных советах) до 85.

Советы возглавляются исполнительными комитетами, включающими в себя представителей всех партий соответствующего совета и мэра. Исключениями являются города Берген и Осло, форма правления является парламентской, а следовательно, они представляют собой пример партийного местного управления.

18 окружных администраций Норвегии (Осло традиционно не является округом) были основаны в 1975 году с целью обеспечения административного уровня власти между государством и муниципалитетами.

После реформы по слиянию, проведенной в 1967 году, количество муниципалитетов составляет примерно 420-440.

Основные особенности местного самоуправления в рассматриваемых странах в сравнении друг с другом и с некоторыми другими государствами

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии - в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции. Во всех этих странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные ценности См.: Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2000. .

В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996. .

В отличие от Дании и Норвегии в Финляндии нет органов регионального самоуправления, избираемых населением. Основным аргументом против их создания является тот, что их создание потребует введения дополнительных налогов. А налоговое бремя финских налогоплательщиков считается одним из наиболее тяжелых в европейских странах.

Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета.

В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от 5 до 35.

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании - на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция).

Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) - 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии - 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115. .

Небольшой срок полномочий обычно позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. В то же время за короткий срок местные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом познакомиться с особенностями муниципальной работы, ее процедурами. Частые выборы обходятся недешево и являются ощутимой нагрузкой на местные бюджеты и налогоплательщиков. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачивает определенные достоинства демократического характера и снижает общий динамизм политического процесса.

В Финляндии коммунальный представительный орган - собрание уполномоченных - избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган - коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

В странах с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министров). В Норвегии этими органами ведает министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии, Новой Зеландии и ряде других государств - министерство внутренних дел. В местном самоуправлении могут использоваться и комбинированные способы формирования исполнительных органов. В США, например, широкое распространение получила система «совет - управляющий». Система «совет-управляющий» получила распространение и в отдельных (в основном небольших и средних) городах Канады. Институт муниципальных управляющих функционирует также в ряде европейских стран (Германия, Норвегия, Финляндия, Швеция) См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994, С. 16. .

Вывод

Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Швеции, Норвегии и Финляндии система местного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы См.: Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2003. .

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно - территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Основные источники и литература

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466.

2. Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2006.

3. Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 2006. С. 155 - 161.

4. Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2008.

5. Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008.

6. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002.

7. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография // Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.

8. Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2006.

9. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006.

10. Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // М., 2002.

11. Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001.

12. Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996.

13. Материалы конференции «Международная практика местного самоуправления».

14. Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2008, N 18.

15. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 2007, С. 16.

16. Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1999.

17. Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007.

18. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115.

19. Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2006.

20. Чудаков А. Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории) // М., 2006.

Подобные документы

История возникновения и общие принципы устройства системы местного самоуправления в Финляндии, Швеции, Норвегии. Территориально-административное деление изучаемых европейских стран. Обязанности муниципальных органов, порядок формирования местных бюджетов.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011

Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011

Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления. Порядок формирования органов местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления.

реферат , добавлен 31.03.2007

Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.

реферат , добавлен 16.01.2011

Формы организации местного самоуправления в зарубежных странах и их особенности. Взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Система гарантий местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления.

методичка , добавлен 11.02.2009

Характеристика скандинавской системы местного самоуправления на примере Норвегии и Дании. Особенности составляющих единиц, их права, обязанности, возможности, законодательная база деятельности. Сравнительный анализ этих систем местного самоуправления.

реферат , добавлен 05.06.2011

Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и органов местного самоуправления в сфере охраны прав человека. Правовое регулирование муниципальных выборов. Особенности деятельности должностных лиц местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.02.2010

Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 12.12.2011

Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований как основа их деятельности. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления России в сфере социально-культурного обслуживания населения.

реферат , добавлен 16.05.2016

История возникновения местного самоуправления в России. Организация власти на местах в зарубежных странах. Определения границ и статуса муниципальных образований. Оценка хода реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В капиталистических государствах принято разделять англосаксонский тип местного управления (США. Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) и французский тип (Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Испания, Португалия, ряд стран Латинской Америки). В Италии и Японии местное управление обладает чертами и англосаксонского и французского типов.

Англосаксонский тип местного управления характеризуется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного соподчинения между ними и центром, а французский тип - прежде всего развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами.

Местные органы управления (муниципалитеты) современного капиталистического государства относятся к традиционным институтам буржуазной демократии, являются наряду с парламентом представительными органами государства и наиболее приближены к населению.

При этом считается, что наличие на одном уровне органов центральной администрации и местных органов самоуправления создает наиболее благоприятные условия для подчинения местных органов центру.

При анализе форм организации местного управления особый интерес представляют следующие моменты:

историческая преемственность в формировании структуры органов местного управления в отдельном государстве;
распределение управленческих функций между центральными и местными органами;
обеспечение реальной финансовой самостоятельности местных органов управления;
различия местного управления городской и сельской местностью.

Эволюция становления местного управления ведущих европейских капиталистических государств (ФРГ, Великобритания, Франция) восходит к средневековым идеям управления обособленными территориями. В связи с этим система органов местного управления в данных государствах наряду с современными чертами содержит значительное количество архаичных элементов, что особенно характерно для Великобритании и ФРГ. Местному управлению в США также присуща историческая преемственность отдельных организационных форм местного управления.

В целом структурная организация местного управления в перечисленных странах отличается большим разнообразием и не поддается четкой классификации. Можно отметить, что муниципалитеты имеют право на существование в довольно малочисленных поселениях и в принципе любой муниципальный совет имеет возможность как-то участвовать в управлении своей территорией.

Местное управление на первых стадиях своего развития обычно строится на двух уровнях:

1) на верхнем уровне - графство, департамент, район, город-район;
2) на нижнем уровне - приход, коммуна, обшина.

Однако постепенно подобное административно-территориальное деление перестает отвечать потребностям экономического развития и политики освоения новых территорий. В связи с этим возникает необходимость учреждения органов управления на региональном уровне. Регионы экономического развития в последние 30-40 лет созданы в США, Франции, Великобритании.

Региональное управление должно обеспечивать единообразную организацию региональных периферийных служб и сбалансированное экономическое развитие регионов, осуществлять планы освоения новых территорий.

Принято считать, что по-настоящему демократична та система организации местного управления, которая не только декларирует, но и обеспечивает реальные возможности оперативного воздействия на дела местного управления со стороны представительных органов низовых ЗЕ*еньев управления, т.е. общинных, коммунальных и других советов.

Определенные демократические начала присутствуют в организации местного управления во всех развитых государствах:

формирование представительных органов единиц самоуправления на основе всеобщих выборов;
право представительных органов на участие в решении многих вопросов местной жизни;
наличие у местных органов собственных финансовых ресурсов.

Все развитые государства имеют длительный опыт различных форм взаимоотношений между центральными и местными органами и осуществления функций самоуправления на местах.

При этом в процессе эволюции распределения управленческих функций между «центром» и «местами» на первый план всегда выдвигались задачи достижения автономии местного самоуправления. Этот процесс обосновывался двумя аргументами:

во-первых, только самоуправление способно выявить потенциал каждой личности и обеспечить эффективность ее деятельности;
во-вторых, самоуправление - единственная прямая гарантия того, что социальные потребности становятся непосредственной целью общества.

В государствах, имеющих вековые традиции местного самоуправления, местные единицы управления выглядят «республиками в миниатюре», являются анклавами демократии, противостоящими бюрократизироЕшнным органам власти центра.

Разумеется, традиционные исторические формы организации местного управления не могут противоречить новейшим потребностям и задачам экономического развития страны как единого целого. Поэтому во всех развитых государствах ведется постоянная работа по совершенствованию систем местного управления.

Каждое приходящее к власти правительство уделяет пристальное внимание тому, насколько приспособлено местное управление к изменившимся условиям экономического развития государства и общества.

Для промышленно развитых государств характерно существование в парламентах и других представительных органах постоянных комиссий по делам местного управления, что свидетельствует о постоянной готовности к дальнейшему совершенствованию организации местного управления, гарантирующему от ошибочных решений в этой области управления.

Наиболее типичные для развитых стран направления модернизации местного управления с целью повышения его экономичности и эффективности:

внедрение менеджерских форм и методов управления в муниципальную практику;
создание региональных органов управления как опоры центральной власти по координации экономической деятельности муниципальных органов;
изъятие из ведения маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передача их вышестоящим муниципальным органам или местным органам соответствующих министерств;
активные поиски наиболее разумного сочетания централизованных и децентрализованных форм управления.

Ряд реформ, направленных на усиление центральной власти и передачу функций управления отдельными отраслями от местных органов к государственным, иногда воспринимается как наступление на институты буржуазной муниципальной демократии. Однако такого рода ущемление буржуазной демократии трактуется как неизбежная плата за повышение эффективности муниципального управления, усиление его компетентности и экономичности.

Что касается распределения функций управления между центральными и местными органами, то оно тесно связано с реальными финансовыми возможностями муниципалитетов различного уровня.

В ведение местных органов управления переданы такие функции, как обеспечение дошкольного содержания детей и начального образования, санитарный надзор, полицейские функции, противопожарная охрана, обеспечение населения жильем, водой, газом, службы уличного движения и содержания дорог, создание объектов социально-культурного и спортивного назначения и др. Причем, как правило, функции местного управления разделены на обязательные и добровольные, и к ведению коммунальных органов относятся преимущественно вопросы, не представляющие прямого экономического интереса для частнокапиталистического сектора. В законодательстве Франции и ФРГ муниципалитетам запрещено организовывать публичные службы, которые могут составить конкуренцию частному бизнесу.

Ограничение функций муниципальных органов является результатом роста законодательного регулирования со стороны центральных властей; плановых предписаний вышестоящих органов управления; неприкосновенности частной собственности; слабости финансовой базы муниципалитетов.

Реализация местными органами управления возложенных на них функций в основном зависит от наличия у них необходимых финансовых ресурсов.

Как правило, местным органам недостаточно собственных средств для покрытия своих расходов, и они получают субсидии от центральных органов, прибегают к кредитам и займам, а также пытаются повысить налоговые ставки местных налогов или ввести дополнительные налоги.

В целом ознакомление с современными формами организации местного управления ведущих стран мира позволяет выявить основные характеристики местного самоуправления, а также труд-мости, с которыми сталкиваются местные органы в своей деятельности, и возможные пути их разрешения.

Полное представление о современном состоянии и развитии в развитых странах государственного и местного управления невозможно без упоминания об основах буржуазной конституционной системы.

Западные исследователи понимают под современным конституционализмом способ распределения государственной власти, организации ее отраслей и элементов, их взаимное уравновешивание, как того требует принцип разделения властей.

Конституционные принципы можно классифицировать следующим образом:

суверенитет народа;
законность или господство права (правовое государство);
разделение властей;
консенсус;
легитимность;
плюрализм.

Во всех федеративных государствах к указанным принципам добавляются принципы федерализма и верховенства федерального права.

Суверенитет народа - это полновластие народа, т.е. обладание народом социально-экономическими и политическими средствами, всесторонне и последовательно обеспечивающими его реальное участие в управлении делами общества и государства.

Принцип правового государства - это принцип «господства» права над государством. Имеется в виду, что буржуазное государство - это прежде всего господство права, поэтому государственные органы и должностные лица государства представляют собой лишь толкователей и исполнителей права. Равным образом и высший представительный орган, которому теоретически принадлежат неограниченные законодательные полномочия, - это институт для придания праву, существующему независимо от государственной власти, законной формы.

Принцип разделения властей предполагает организационную независимость трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - и разграничение между ними соответствующих функций. Реализуется этот принцип через так называемую систему «сдержек и противовесов», основанную на идеях взаимоконтроля и уравновешивания властей при их взаимодействии.

Под принципом консенсуса в буржуазном конституционализме понимается согласие населения с данной формой правления, с данной конституционной системой. Буржуазное государствоведение разделяет современные государства на консенсуальные, частично консенсуальные и неконсенсуальные. При этом оценка степени консенсуальности государства основана на том, как долго общество развивается без революционных потрясений, разрушающих консенсус, и принятий народом действующей конституции.

Легитимность - характеристика действующих в государстве форм правления. Легитимной является та система, которая в данный момент в данной стране отвечает преобладающим у населения представлениям о наиболее подходящей форме правления. В общем виде под принципом легитимности буржуазное государство-ведение понимает принятие данной государственной власти со стороны подчиненных ей субъектов и признание того, что эта власть соответствует общим представлениям большинства граждан о справедливой политической системе. Принцип легитимности означает, что в данной конституционно-политической системе государственная власть должна осуществляться по преимуществу без применения насилия. Напротив, отсутствие «чувства легитимности» приводит к нарастанию общественных противоречий и конфликтов.

Из сказанного очевидно, что существует связь принципа легитимности с понятием «консенсус» (согласие населения с данной формой правления, конституционной системой). Если в обществе преобладает консенсус, то существующая форма правления легитимна.

Плюрализм - характеристика политической системы общества, в которой все социальные группы имеют организационные (институциональные) возможности для выражения своих интересов через своих представителей. Содержание принципа плюрализма в буржуазном конституционализме сводится к следующему тезису: в капиталистическом обществе постоянно растет число объединенных по интересам групп, действующих в политической и экономической сферах. Этому соответствует рост числа государственных органов и влиятельных центров, а значит политическая и государственная власть все более распыляется - становится плюралистичной. Многочисленные «заинтересованные группы», в том числе политические партии и государственные органы, в процессе принятия политических и экономических решений конкурируют и уравновешивают друг друга на основе демократического порядка, соблюдение которого, обусловленное консенсусом, является важным условием плюрализма.

С понятиями консенсуса и легитимности связана развиваемая западными политологами теория «конституционно-политического отчуждения», согласно которой при малой степени консенсуса в обществе происходит отчуждение отдельных граждан и целых общественных групп, начинающих искать иные пути политического и социального самовыражения, нежели участие в существующих политических и государственных институтах.

Местные органы самоуправления современного государства относятся к числу традиционных институтов буржуазной демократии, так как выступают наряду с парламентом представительными органами буржуазного государства. Этим органам в целом присущи такие особенности представительных органов, как выборность и коллегиальный состав, определенный правовой статус, позволяющий им осуществлять функцию представительства населения в рамках административно-территориальных единиц.

По признакам автономии и степени признания «местных свобод» местное управление можно классифицировать на пять основных типов:

федерализм;
самоуправление;
децентрализация;
централизация;
деконцентрация.

Федерализм - это высшая форма автономии части внутри государственного целого; именно с федерализмом связано существование оригинальных режимов управления в собственно местных коллективах. Государствам, входящим в состав федерации, присущи три основных признака:

1) самостоятельность государственных органов (обычно обеспечивается при помощи выборов);
2) наличие автономной компетенции в конституционной и законодательной областях (за исключением вопросов, отнесенных к компетенции федерации), а также в области управления;
3) статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и автономный бюджет.

Самоуправление - форма автономии, сходная с федерализмом, поскольку все местные органы власти формируются на основе выборов и за местными коллективами признаются права юридического лица, но при самоуправлении, в отличие от федерализма, автономия местных образований носит не конституционный, не законодательный, а только административный характер. Однако их административная автономия абсолютна, т.е. местные коллективы располагают полным комплексом управленческих функций. Это значит, что правительственные службы действуют в пределах выполнения главным образом политических задач (оборона, внешние сношения, национальные финансы), а все управленческие функции (образование, здравоохранение, поддержание порядка, содержание дорог и т.д.) переданы органам местной власти. Кроме того, правительство не имеет права контролировать местные органы власти, поскольку последние выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных. Единственной формой контроля в этом случае является деятельность законодательных и судебных властей.

Децентрализация как тип управления имеет совершенно иную концепцию, чем два предыдущих типа, так как местные коллективы в этом случае обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти обеспечивают интересы собственно местного населения и одновременно являются представителями государства в округе.

По сравнению с предшествующими системами организации управления децентрализация обладает следующими отличительными чертами:

местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, т.е. наряду с выборными могут существовать и назначаемые органы;
административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие функции поделены между государством и местными коллективами власти. Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль за законностью как назначения должностных лиц, так и их деятельности;
местные коллективы имеют статус юридического лица и 1 заде-лены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека.

Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. При деконцентрации зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Все реформы в области организации местного управления, проводимые в последние десятилетия в ведущих капиталистических странах, осуществляются под лозунгом укрепления и развития буржуазной демократии.

Сторонниками концепции социально-правового государства разработаны примерные критерии, на основании которых следует оценивать уровень демократии:

не сведена ли мажоритарная система к формальному большинству, без учета прав личности и меньшинства;
применяется ли принцип равенства комплексно, не только как равные возможности для всех, но и как обеспечение реальных условий их осуществления с учетом социального положения, образования, здоровья;
гарантированы ли все гражданские права не только большинству, но и отдельным гражданам и меньшинству, включая лиц, находящихся в оппозиции к существующему истэблишменту;
существуют ли равные права для меньшинств, связанных общим языком, этническим характером, религией, культурой, философией и политическими взглядами;
каково положение наименее благополучных слоев или групп общества, например молодежи;
каковы возможности непосредственного участия гражданина в принятии касающихся его решений;
как реально обеспечивается свобода слова, информации и мнений;
как обеспечивается свобода объединений и возможность осуществления общественных и личных интересов;
обеспечивают ли конституционность и законность права граждан; действительно ли наличествует власть права, а не людей;
существует ли в данном обществе демократическая среда, основанная на доверии народа к государственной власти и государственной власти к народу;
полностью ли гарантируется частная жизнь гражданина;
всегда ли политическая и государственная система готова к конфронтации с реальностью и к открытому исправлению допущенных ошибок;
способна ли данная политическая система надлежащим образом удовлетворить интересы и потребности народа;
является ли данная система достаточно восприимчивой и способной откликаться на запросы, потребности, инициативы и требования народа;
обеспечены ли занятость, экономическая стабильность, минимальный стандарт жизни, соответствующий уровню развития цивилизации.

Обобщая изложенное, следует сказать, что дальнейшее развитие демократии должно гарантировать членам демократического общества справедливую долю достижений цивилизации во всех сторонах жизни.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое государство и гражданское общество?
2. Каковы признаки государства?
3. Каковы признаки гражданского общества?
4. В чем заключается принцип разделения властей?
5. В чем состоит принцип взаимной ответственности государства и личности?
6. Какова политическая система гражданского общества?
7. Назовите и раскройте функции государства в управлении.
8. Перечислите функции управления государственной власти.
9. Перечислите функции местного самоуправления.
10. Раскройте сущность государственного управления и местного самоуправления.
11. Каковы методы управления и регулирования молодежной политики?
12. Каковы организационно-правовые формы местного самоуправления?
13. Оцените зарубежный опыт управления молодежной политикой.
14. Сравните отечественную и зарубежную практику управления и регулирования молодежной политикой.
15. Назовите конституционные принципы государственной молодежной политики.

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.

Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург в ФРГ, Вена в Австрии).

Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. Часто на одном уровне находятся "карликовые общины" и общины, которые по числу жителей могут претендовать на более высокий статус.

Представительные органы местного самоуправления выступают ядром муниципального образования. В Великобритании, ФРГ, Франции, США и ряде других стран они называются графскими, городскими, окружными, муниципальными, коммунальными советами.

Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, численность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена*(79).

В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85*(80).

В ФРГ число общинных советников устанавливается до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 человека. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев.

В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США пять-семь членов. Характерно, что даже в крупных городах, население которых превышает 500 000 человек, средний состав совета - 13 человек, наиболее распространены советы из 9 выборных. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают три или пять членов, иногда встречаются советы из девяти и совсем редко из 30, 50 и более человек. Население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн. жителей) представлено советом из пяти выборных. Крупнейший в США городской совет - чикагский, состоит из 50, а муниципальный совет Нью-Йорка из 35 человек*(81).

Прямая зависимость между сокращением числа выборных и повышением роли исполнительного аппарата очевидна. В былые времена численность муниципальных советов в США была значительно большей - в отдельных случаях советы насчитывали свыше 200 человек.

Традиционными формами работы представительных органов местного самоуправления являются сессии. В муниципальных образованиях низшего звена сессии, как правило, проводятся ежемесячно, среднего звена - раз в три месяца. Имеет место практика проведения внеочередных сессий. Они могут созываться по инициативе соответствующей государственной администрации, определенного числа советников - членов представительного органа или главы исполнительного органа*(82).

Широко распространена практика образования представительными органами постоянных и временных отраслевых, функциональных или территориальных комиссий (комитетов, рабочих групп, советников). Существующая практика свидетельствует о довольно широком функциональном предназначении комиссий. В странах, где преобладает континентальная (французская) модель самоуправления, основными функциями комиссий являются подготовительная и контрольная. В некоторых странах, где распространены англосаксонская или смешанная модели местного самоуправления, комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.

Д. Гарнер достоинством британской системы считает наличие у комитетов возможности руководства многими направлениями муниципальной деятельности. Комитеты фактически играют роль исполнительных органов, которым совет делегирует многие свои полномочия*(83).

Двойственное положение комитетов, совмещающих представительные начала с исполнительной деятельностью, создает возможность смягчить обычное противостояние представительных органов и исполнительного звена местного самоуправления.

Современная тенденция смещения центров принятия решений от представительных органов к их административному аппарату в равной степени характерна для всех моделей организации местного самоуправления.

Фактическое положение каждого из муниципальных органов определяется прежде всего его компетенцией, а также функциональной связью выборных коллегий и исполнительных органов.

В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях: совет - обербургомистр (бургомистр); совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган); совет - общинный директор - комитет по управлению; собрание жителей общины. Следует отметить, что тенденция к усилению бюрократического начала свойственна в той или иной мере всем названным формам. Хотя в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.

Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Как правило, бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр. Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.

В модели "совет - обербургомистр (бургомистр)" можно увидеть значительное сходство с американской формой "сильный мэр - слабый совет". Необходимо отметить, что в ФРГ в отличие от США фактически изжита система типа "сильный совет - слабый бургомистр". При сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением.

Принижена роль совета и в модели "совет - магистрат". Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т.е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах. О реальных возможностях исполнительного звена в этом муниципальном механизме свидетельствует наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.

Тип муниципальной администрации: "совет - директор - комитет по управлению" для ФРГ является относительно новым.

Институт муниципальных менеджеров (управляющих) в наши дни применяется во многих странах как континентальной, так и англосаксонской моделей местного самоуправления. Такому лицу поручаются реально все основные функции руководителя муниципального хозяйства и аппарата муниципального управления, соответствующие задачи он выполняет, отвлекаясь от политических пристрастий. Глава муниципального образования - мэр, бургомистр, ландрат - при такой системе не занимает ведущего положения в управлении муниципальной единицей, в основном он руководит советом и выполняет представительские функции (причем в широком значении - представляет население, орган местного самоуправления, также олицетворяя и политическую партию, имевшую успех на муниципальных выборах).

Сравнение организации местного самоуправления в современных странах свидетельствует, что в тех или иных модификациях находят отражение вышеприведенные модели. В большинстве стран могут существовать одновременно все известные модели. Историческая и географическая преемственность в организации муниципальных органов ни в какой степени не создает условий, противодействующих современным процессам оптимизации управления на местах.

Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления

В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются также судебные прецеденты и "частные законы".

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалитетом, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип "позитивного регулирования" - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов местного самоуправления за границами дозволенного признаются противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конституционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип "негативного регулирования" в наши дни ничего не значит*(84). Число юридических запретов настолько велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: "В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип "позитивного регулирования"*(85).

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственного и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие налоговые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на недвижимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоуправления не приходится.

Важным источником, обеспечивающим значительную часть местных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являются не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44%*(86) (к таким поступлениям относятся прежде всего субсидии, т.е. передаваемые в бюджеты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использование следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.).

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.

Введение

Муниципальное право это совокупность правовых норм. регулирующих организацию и осуществление местного самоуправления. Конституция РФ использует понятия "местное самоуправление". "органы местного самоуправления". Но вместе с тем в качестве одной из форм она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления.

Понятие "Муниципальне право" используется в двух основных значениях: как относительно самостоятельное образование в системе права РФ и как научная дисциплина, изучающая нормы М.п. и регулируемые ими общественные отношения. М.п. не является отраслью права или подотраслью, оно относится к так называемым межотраслевым комплексам правовых норм.

Предмет Муниципального права составляют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

В нашей конторольной работе мы постараемся раскрыть ответы на следующие вопросы: 1. Исторические основы и зарубежный опыт местного самоуправления. 2. Экономические основы местного самоуправления.

Местное самоуправление за рубежом имеет довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно интегрировано в систему государственного управления и какова степень его автономности.

Интересен факт, что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является «местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в Испании, Турции - местное управление.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и континентальную (французскую). Если первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

Первый тип муниципальной организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в быт».

Согласно англосаксонской модели местные представительные органы выступают, как действующие формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах нет представителей уполномоченных центрального правительства, а контроль, за органами местного самоуправления осуществляется косвенным путем, в частности через суд. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.

Население избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. Таким образом, англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются органам государственной власти.

Континентальный (романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти. Органам местного самоуправления передается часть государственных функций, исполнение которых контролируют государственные структуры на местах.

В рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар республики и его заместители функционируют, как представители центра на местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой, но директивной ролью государства.

Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.

Национальной особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом, сколько исторически сложившееся правосознание граждан.

Английские города издавна вели успешную борьбу с государственной властью, постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке, Австралии и других государствах бывшей Британской империи.

Старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили организации господства одного класса над другим. Однако со временем «принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий, приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли «распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное функционирование общественных институтов, составляющих основу гражданского общества.

Если говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А. Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух столетий.

Являясь владением английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем, что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40 лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну, регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно развивалась в рамках общины.

Принятая в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон, закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была принята Конституция нового государства, которая является самой «старой» из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую систему государственности.

Алексис де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными общественными политическими структурами США есть верховная власть - это власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов. Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать, применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

На территории государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.

В канадском контексте «муниципалитет» - это политическая и правовая единица, управляющая некой территорией. Городские регионы могут включать несколько муниципалитетов. Например, в Ванкувере 21 муниципалитет, в Монреале их более 100.

Канадские провинции на практике могут делать со своими муниципалитетами все, что угодно - изменять границы, возлагать на них дополнительные обязанности, сокращать финансирование. Однако это все же англосаксонская модель, поскольку в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации.

Муниципалитеты в Канаде действуют по принципу открытого правительства: сессии совета неизменно открыты для публики, причем представители общественности всегда могут высказаться в дебатах. Большое распространение в Канаде имеют местные плебисциты, в ходе которых граждане приглашаются для голосования к урнам для решения локальных вопросов, таких как: закрытие или открытие местного аэропорта, часы работы магазинов в выходные дни и т.д. Результаты такого волеизъявления граждан ни к чему не обязывают местный совет, но служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.

В местной политике особую роль играют различные группы давления: ассоциации соседей, группы протеста, объявления, созданные для решения какого-то конкретного вопроса. Как правило, при каждом муниципалитете создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют налоговую базу местной власти. К данной модели организации местного самоуправления может быть отнесена и организация местной власти в Испании. В новой национальной Конституции 1978 г. местная власть в Испании признавалась в качестве одного из основных элементов управления государством. Был провозглашен принцип автономии как непременный для управления на местах в соответствии с собственными интересами населения. В главном законодательном акте страны автономия определяется как способность субъекта (в данном случае местной власти) к саморегулированию и самоопределению. В качестве исходного принципа положений выдвигалась ориентация на нужды регионов, их четкое осмысление и удовлетворение.

Основными составляющими местного управления являются муниципалитеты и провинции, обладающие правами на саморегламентацию и самоорганизацию. Достаточно высокий статус местных органов власти подтверждается тем, что национальная комиссия по вопросам местной администрации получила возможность обращаться и оспаривать в Конституционном суде решения, наносящие по ее мнению вред местной автономии. Во всех случаях значение местных интересов, а значит, и удовлетворение «общественных благ» провозглашается в качестве приоритетного.

Можно выделить три вида участия граждан в работе испанских муниципалитетов:

Органический, дающий право в соответствующих муниципальных органах изложить свое мнение по отдельным вопросам;
- функциональный, когда граждане выступают в качестве помощников служащих муниципальных органов;
- кооперативный, предусматривающий стимулирование и регулирование местной администрацией.

Делается акцент на привлечение простых людей к деятельности муниципалитетов и периодическое информирование граждан об их работе. Таким образом, каждое государство, развивающееся по англосаксонскому пути, имеет свои характерные особенности, но в целом они выделяются активным привлечением населения к работе муниципалитетов, муниципальной деятельностью с более глубоким автономным характером и отсутствием выраженного подчинения местных органов власти вышестоящему уровню.

Континентальная модель может быть рассмотрена на примере Франции. К сфере местного самоуправления в этом государстве относятся такие этажи власти, как: регионы, департаменты, коммуны.

Поскольку Франция всегда славилась традициями централизма, то данное обстоятельство не могло не отразиться на особенностях муниципальной жизни. Нижестоящие организации здесь, хотя и в меньшей степени, чем прежде, зависят от вышестоящих.

На процессы демократизации во Франции серьезное влияние оказало учение Ж. Ж. Руссо, который отстаивал принципы прямой демократии. Руссо считал, что законодательная власть должна осуществляться только народом. По его мнению, чем лучше устроено государство, тем больше граждане должны быть озабочены не столько личными проблемами, сколько общественными.

Все те ценности, которые отстаивал Руссо - суверенитет народа, личное участие граждан в решении общественных проблем, равенство перед законом и доступ к любой публичной должности исключительно в зависимости от имеющихся способностей и добродетелей - способствовали формированию нового социального мышления его современников и нашли отражение в положениях Конституции IV Французской Республики.

Современное местное самоуправление на Западе, как правило, связывают с идеей субсидиарности. Суть ее состоит в том, что функции принятия решения по возможности должны делегироваться на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, т.е. если местные сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы, вышестоящие органы не вправе брать эти решения на себя. Чем короче административная дистанция между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, тем лучше, хотя этому противостоит бюрократия, не желающая отдавать свои полномочия на местах. Принцип субсидиарности соблюдается и во французской конституционно-правовой доктрине, которая возложила на государство вопросы общенационального значения, обязав территориальные коллективы решать проблемы, связанные с их местными делами, непосредственно затрагивающими повседневные интересы жителей конкретной местности. Стремление граждан взять в свои руки бразды местного правления привело к принятию Закона о правах и свободах децентрализованных территориальных коллективов 1982 г. Самоуправление во Франции сегодня осуществляется на уровне департаментов, которых на территории страны 95, и на уровне городских и сельских коммун, которые являются низовой административной единицей. Департаменты и коммуны имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами - генеральными советами коммун. В отношении этих коллективов Конституция придерживается принципа «свободного управления», при котором управление местными делами доверяется местным органам.

В то же время в каждый департамент назначается представитель центральной власти - префект. Он контролирует соблюдение национальных интересов, обеспечивает осуществление в департаменте полномочий центральных государственных органов, информирует правительство о политической ситуации на вверенной ему территории, несет ответственность за имущество, принадлежащее государству, следит за исполнением нормативных актов центральной власти. В 80-е годы прошлого столетия наметилось, однако, сокращение влияния префектов и ослабление контроля вышестоящих организаций над нижестоящими. Теперь их опека строго регламентируется. Рассмотрение государственного устройства Германии и развитие такого гражданского института как местное самоуправление представляет для нас особый интерес, вследствие того, что, по мнению специалистов, у России некоторые позиции схожи с Германией, а именно:

Провозглашение федерализма в качестве основного принципа государственного устройства, причем немецкая модель во многом стала прообразом конституционной концепции современного российского федерализма;
- континентальная система права, к которой принадлежит Германия, наиболее близка российской правовой системе;
- немецкие и российские муниципальные системы имеют ряд общих исторических корней: введение и последующее развитие земского и городского самоуправления в России в середине XIX века осуществлялась по образу прусских реформ барона фон Штейна.

Здесь самоуправление развивается в русле континентальной модели и существует на уровне общин и их объединений, называясь коммунальным самоуправлением. Характерной чертой для немецкой концепции самоуправления является идея «партиципации», т.е. привлечение максимально широкого круга граждан к решению публичных административных задач. Эта идея была заложена в начале XIX века бароном фон Штейном и нашла практическое воплощение в провозглашенных им реформах.

В современной немецкой литературе утвердились две основных концепции коммунального самоуправления: демократически - парламентская и административная (государственная).

В рамках демократически-парламентской концепции коммунальное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, относительно независимая общественная власть, существующая параллельно с государственной. Административное (государственное) управление рассматривает коммунальное самоуправление, как опосредованное государственное управление, т.е. осуществление государственной властью своих задач через органы коммунального самоуправления. Однако демократически - парламентарное направление получает все большее распространение в немецкой юридической и политической литературе. Дифференциация между непосредственным и опосредованным государственным управлением, куда относятся и органы местного самоуправления, является важным структурным принципом системы управления ФРГ. Право местного самоуправления закреплено в Федеральной Конституции 1949 г. и конституциях отдельных земель. «В структуре местного самоуправления преобладает концепция сильной исполнительной власти». В отличие от других государств, переживших авторитарные и тоталитарные режимы (Испания, Португалия, Россия, Румыния и т.д.) в Основной закон этого государства не были включены институты непосредственной демократии, но право на местное самоуправление нашло свое закрепление в Конституции

В целях осуществления надзора, за исполнением федеральных законов уполномоченные правительства направляются не только в верховные земли, но и в нижестоящие органы власти. Цель введения этой нормы - надзор за соблюдением права и не нарушение его. Введенный механизм ответственности за исполнение законодательства, содействует полноценному функционированию гражданских институтов, в частности местного самоуправления.

Если сравнить японское и российское местное самоуправление, то устойчивое предпочтение континентальной модели проявляется в насаждении «сильных» губернаторов и мэров. Самостоятельное финансирование источников муниципалитетов обеспечивает только 30% их расходов, а остальная часть покрывается различными видами трансфертов. В финансовом отношении опыт Японии интересен тем, что депрессивные (слабые) районы эффективно поддерживаются не политикой дотирования, а кредитованием под целевые программы. Причем кредит предоставляется не в виде денег, а доходных источников, что не поощряет иждивенчества, а пробуждает интерес и инициативу. Местное самоуправление в Скандинавских странах имеет давние традиции. В связи с тем, что в этих государствах сильны традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин, то и для создания территориальных единиц местного самоуправления было использовано церковное административное деление стран на приходы.

Так, в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин. Местное самоуправление в Скандинавских странах основано на муниципалитетах универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются органами социального обеспечения населения. Для местных органов власти характерна особая политизированность. Практически все муниципальные советники являются членами политических партий, и каждой партии предоставляется место во всех выборных муниципальных органах. «Хотя политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в качестве экспертов по координации всех конфликтных интересов в местной общине, включая конфликты между экспертами». В сравнении с местными службами центральных органов местное самоуправление ценится потому, что оно:

Увеличивает количество прав и свобод в обществе;
- усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;
- способствует эффективности управления.

Уникален факт существования одной общины в Дании. В самом центре Копенгагена расположен вольный город Христиания. Совет общины решает здесь все важные вопросы. В городе нет полиции и разрешены легкие наркотики, с продажи которых официально платится налог. Народная партия Дании предпринимает попытки закрыть Христианию на основании того, что преступники в этом городе чувствуют себя свободно. Однако местное сообщество уже не раз отстаивало право на существование общины, предпринимая даже такие меры, как устройство баррикад.

Заседания муниципальных советов в Скандинавских странах проходят открыто, что способствует развитию гражданской активности и обеспечению общественного контроля, за деятельностью местных органов власти. Со стороны государства также осуществляется контроль, за деятельностью муниципалитетов. Многие из своих решений они обязаны представлять на рассмотрение в региональные или правительственные органы власти, хотя этот вид контроля не носит «жесткий» характер. В целом местное самоуправление в Скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их значение в политической системе скандинавских стран, несомненно, возрастает. Как можно проследить, система местной организации в зарубежных государствах строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных - чаще субъектов федерации. Местное самоуправление формируется, как правило, на низовом уровне - город, район, поселок. Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые провинции Канады), два года (Мексика, Боливия), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Норвегия, Венгрия, Япония), пять лет (Турция, Кипр) или шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).Выборы в местный парламент Великобритании проходят раз в 3-4 года по одной из двух схем: либо депутатов избирают одновременно, либо осуществляется ежегодная ротация. Так если жителям округа нужно выбрать трех депутатов в местный совет метрополии (район города - прим. авт.), то они могут выбирать одного из трех каждый год. Получается, что ежегодно состав совета меняется на одну треть, а это дает возможность депутатам с опытом получать приток «свежих сил». Долгое время в стране существовала единая территориально-организационная система, по которой в графствах выбирались городские советы и «под ними» районные советы. Однако после реформы 1974 г в шести графствах с большим числом жителей вопреки общепринятой схеме создаются советы метрополий. С одной стороны короткий срок полномочий позволяет довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны за небольшой срок депутаты не успевают войти в курс дела и освоить навыки муниципальной работы. Более длительный срок работы местных советов предпочтителен также с финансовой и организационной точки зрения.

Роль органов самоуправления в графствах, на которые подразделяется практически вся территория Великобритании, исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

Мировая практика представляет большое разнообразие организационных схем, используемых на местном уровне. Одна из распространенных форм организации местной власти «сильный совет - слабый мэр», когда права мэра существенно ограничены. Общее руководство, координация и контроль за деятельностью исполнительного аппарата осуществляется городским советом. Совет обладает большими полномочиями в сфере управления, в хозяйственных, финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. В Великобритании тоже не население, а депутаты избирают мэров из своих рядов сроком на 1 год. Данная практика получила распространение и в Мексике, а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

Во многих странах местные советы могут избирать из своего состава единолично осуществляющего исполнительные функции мэра, бургомистра, майора и т.д. (Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания). Мэров английских городов выбирают не жители, а депутаты местного совета из своих рядов сроком на один год. Выборы в местный парламент проходят раз в 3-4 года, затем он объявляет конкурс на должность исполнительного директора, по-нашему главы администрации. Директор набирает аппарат, который координирует работу муниципальных служб.

В других странах советы избирают из своего состава коллегиальные исполнительные органы. В Италии это исполнительный комитет совета джунта. В ряде германских земель - это магистрат, который избирается местным представительным органом из своего состава, включая бургомистра.

В большинстве крупных городов США действует схема «сильный мэр - совет». Мэр избирается всем населением и достаточно независим от совета. Он имеет большие реальные полномочия, в которые входит право назначать и освобождать от должности руководителей муниципального аппарата, часто без согласия совета. Мэр имеет право также налагать трудно преодолимое вето на решение совета, он составляет проект бюджета и предпринимает необходимые действия для его исполнения. При мэре находится штат помощников - профессионалов, который повседневно контролирует работу руководителей муниципальных подразделений. Такая система существует также в некоторых провинциях Канады, в Японии. В Бельгии, Голландии, Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению муниципального совета. Это подчеркивает значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Система «совет-управляющий» заключается в том, что совет назначает на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Управляющий подбирает лиц на важные посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности, контролирует ее реализацию. Мэр при данной системе выполняет лишь представительские функции. Кроме США институт муниципальных управляющих существует в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии.

Несмотря на разнообразие организационных форм у американцев остаются проблемы, как в вопросах организации местного самоуправления, так и во взаимоотношениях между различными органами управления.

Аналитики, занятые изучением этой практики делают вывод о необходимости именно небольших по своим масштабам органов муниципального управления. В этом случае на их взгляд должностные лица будут максимально близки к избирателям, и это заставит их энергично реагировать на все предложения и высказывания граждан.В сельской местности организация местного самоуправления имеет несколько иные формы. В небольших по размерам территориях с малой численностью населения представительные органы власти могут отсутствовать. Наиболее важные вопросы жизнедеятельности территориального сообщества здесь решаются путем непосредственной демократии на общих собраниях, референдумах.

В США в сельской местности функционируют тауны и тауншипы (от англ. «town»- небольшой город). Тауны управляются на основе решений, принятых собранием взрослых жителей или их представителей. На них избирается совет в составе 3-5 человек, который же является исполнительным комитетом. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день исполняет местный учитель.

Наиболее продуктивно с органами местного самоуправления взаимодействуют не отдельные жители, а объединения граждан. Активисты создают временные группы чисто протестного характера, которые выступают против конкретной акции или инициативы властей. В Канаде подобные объединения называют «только - не - в - моем - дворе». Такие группы не характеризуются общезначимым подходом к проблеме, но являются элементом гражданского общества, отражающим интересы и настроения определенной части его жителей. Примером развитого самоуправления на местах представляет собой Швеция. Организация жизнедеятельности в этой стране находится на таком уровне, что в Стокгольме нет даже мэра, поскольку в этом нет необходимости. Если возникает проблема, то для ее решения создается комитет. Депутаты же решают сколько требуется средств и выделяют, как правило, требуемое количество. Хорошее финансирование объясняется тем, что в стране высокие налоги, а большая часть местного бюджета формируется за счет налогообложения физических лиц. Несмотря на различные системы организации власти на местах, выше-рассмотренные страны характеризуются хорошо развитой экономикой и довольно высоким уровнем жизни общества, что является определяющей целью и главным критерием при создании любой политической системы. Следовательно, одним из главных моментов является не столько выбор модели государственного устройства, сколько то, созданы ли необходимые условия и приняты ли все меры для практической реализации этой модели. Избранная модель со временем совершенствуется, расширяя возможности института местного самоуправления.

Ни одна разновидность местного самоуправления, конечно, не возникла на пустом месте. Можно сказать, что все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. Избранный порядок управления основывался, как правило, на исторических традициях и укладе жизни общества, сочетая эволюционный подход с принципами преемственности и последовательности. Процесс введения инноваций опирается на гражданскую инициативу и принимается с учетом сложившихся стереотипов поведения и существующих тенденций в обществе. Жизнеспособность той или иной модели государственного устройства, включая систему местного самоуправления, обеспечивается реально функционирующим механизмом правовой доктрины государства.

В некоторых странах институциализация местного самоуправления происходила естественным путем (Великобритания, США), в других вводилась в директивном порядке свыше (Франция, Германия). Созданная система эволюционизировалась с развитием и совершенствованием демократических процессов в обществе, а также ростом правового сознания граждан.

Принцип разделения властей, который лежит в основе государственного устройства США, мы рассматриваем как один из основных. На наш взгляд, пока российское гражданское общество не сформировано и не структурировано, использование этого принципа на местном уровне является обязательным (имеется в виду представительная и исполнительная ветви власти). С другой стороны, пример США требует учитывать тот факт, что автономия местного сообщества должна составлять разумный баланс государственной власти на уровне субъекта Федерации в целях обеспечения равномерного распределения политических сил в обществе.

Стремление российских региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует поступательному институциональному развитию местного самоуправления. В связи с этим идея субсидиарности (Франция и др.), которая заключается в передаче права принятия решений на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, нам представляется весьма актуальной для России.

Следует учитывать и тот факт, что эффективность и полноценность функционирования гражданских институтов, в том числе и местного самоуправления, возможна при одновременном построении правового государства, как это было, например, в Германии. Здесь институт уполномоченных правительства обеспечивает не создание и сохранение вертикали власти, а осуществление надзора за исполнением федерального законодательства. Соблюдение права и ненарушение его гарантирует развитие общества по избранному пути.
Обобщая сказанное, можно заключить, что рассмотрение и учет зарубежного опыта развития местного самоуправления обогащает возможности формирования теоретической базы и собственной позиции по данной проблеме, а также создает условия для сравнительного анализа и адаптации приемлемых для российской действительности норм.

В частности, наиболее важным для нас представляется изучение технологии процесса вовлечения населения в работу муниципалитетов, что решает проблему общественного контроля за властью. В этом плане особый интерес представляют страны, где установленная система организации муниципальной власти действует эффективно (Великобритания, Германия, Испания, Канада, США). Несмотря на то, что каждое государство опирается на свои базовые принципы при построении системы власти на местах, активная роль местного сообщества в этом процессе обозначена достаточно рельефно. Так, социально-политическая составляющая местного самоуправления находит свое проявление в создании сети общественных объединений в Великобритании, в том, как функционируют тауны и тауншипы в США, в активных действиях протестных групп жителей в Канаде, в реализации на практике немецкой идеи «партиципации» и т.д.

Вместе с тем, не стоит забывать, что история развития каждого государства определяет менталитет его жителей и поэтому использование зарубежного опыта должно быть глубоко продуманным и взвешенным. Русский государствовед XIX века А.Д. Градовский предупреждает против слепого заимствования или подражательства. Он обращает внимания на тот факт, что как бы любой иностранец не увлекался примерами чужих стран, эта идея перерабатывается согласно условиям и темпераменту каждой страны. А. Васильчиков предлагает взять за правило «не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими или подражать им потому только, что они торжествуют». На необходимость учитывать исторические опыт, традиции государства, мировоззрение его граждан указывал и Перси Ашлей: «Местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетается движение вперед с преемственностью». Следовательно, для выбора оптимальной модели развития местного самоуправления обязательным является глубокое и осмысленное изучение в первую очередь собственного исторического опыта в исследуемой области.